Interviu/ Gabriela Drăgan, Director General al IER: “Negocierile pe viitorul CFM vor fi mai dificile ca niciodată, iar riscul de a se prelungi mult peste limitele stabilite prin tratate este ridicat”

În luna mai, Comisia Europeană va prezenta propunerea legislativă privind Cadrul Financiar Multianual post-2020, care va trebui să acopere “gaura” de 12-14 miliarde de euro în bugetul UE produsă de Brexit. La începutul acestui an, comisarul european pentru buget, Günther Oettinger a anunţat că intenţionează ca cei 14 miliarde de euro pierduţi prin ieşirea Marii Britanii din Uniune să fie supliniţi jumătate prin tăieri de cheltuieli, iar jumătate prin „fonduri noi” transferate de statele naţionale. Comisarul Oettinger a cerut deschidere pentru negociere şi compromis, pentru binele Uniunii şi pentru a da un semnal de coeziune internă restului lumii.

Gabriela Drăgan, profesor universitar la Academia de Studii Economice din Bucureşti şi director general al Institutului European din România, a analizat perspectivele şi provocările privind articularea viitorului buget multianual al Uniunii Europene, într-un interviu acordat pentru Europunkt, lui Vladimir Adrian Costea.

Vladimir Adrian Costea: D-nă Gabriela Drăgan, asistăm la accelerarea proceselor de reformare a Uniunii Europene în orizontul post-Brexit. În momentul de față, care sunt principalele provocări cu care se confruntă UE și statele membre?

Gabriela Drăgan: Într-adevăr, în ultimii ani, Uniunea Europeană nu a dus lipsă de provocări, ci dimpotrivă … Extrem de plastic, președintele Comisiei Europene, Jean-Claude Juncker a numit toate aceste încercări drept „policrize” și le-a plasat sub umbrela „crizelor existențiale”, cărora Uniunea a tot trebuit să le facă față în ultimul deceniu. Sintagmele acoperă atât crizele interne – criza zonei euro, criza migrației, a terorismului etc. cât și pe cele externe, generate de evenimente precum anexarea Crimeii, conflictul din Ucraina, războiul din Siria și, nu în ultimul rând, noile poziționări geopolitice ale Rusiei, Chinei sau Statelor Unite. Evident, prin eforturi uriașe întreprinse în ultimii ani, catastrofele prezise la un moment dat de către analiști extrem de pesimiști, au fost evitate. Cu toate acestea, atât perioada prezentă, cât și cea viitoare rămân extrem de complicate, iar multiplele necunoscute legate de negocierea Brexit-ului le complică în mod suplimentar. O multitudine de provocări „existențiale” de natură politică, economică, de securitate continuă să pună în discuție nu doar modul actual de funcționare al Uniunii, cât mai ales, direcția în care ea se îndreaptă și modul în care ea va funcționa în viitor.

Care sunt principalele așteptări și temeri ale cetățenilor europeni din punct de vedere economic, social, politic și militar?

După cum bine știți, percepția cetățenilor europeni în legătură cu problematica europeană este periodic evaluată cu ajutorul unor instrumente specifice cunoscute sub numele de Eurobarometre (EB). La finele anului trecut, mai exact în luna noiembrie 2017, a fost publicat EB standard 88. Pe ansamblu, imaginea UE a cunoscut îmbunătățiri în 12 state membre, fapt reflectat în procentul celor care s-au pronunțat în favoarea UE. Cea mai surprinzătoare evoluție este cea înregistrată de Ungaria, o creștere cu 7 pp față de EB87, 41% dintre intervievați având o imagine total pozitivă despre UE. În același timp, în 11 state membre reacția a fost inversă și, din păcate, din acest grup de state face parte și Romania. Aici, procentul celor care au o imagine total pozitivă a scăzut cu 4 pp față de EB anterior și a atins nivelul de 47%. În fine, imaginea Uniunii a rămas neschimbată în 5 state membre (Luxembourg, cu 57%, Polonia, 50%, Germania, 45%, Malta, 45% si Estonia, 39%). În același timp, încrederea în instituțiile europene, deși încă la cote reduse (41%, nivel similar cu cel atins în anul 2011), rămâne superioară celei înregistrate de instituțiile naționale (guverne – 36%, parlamente naționale – 35%). Totodată, evaluările au evidențiat faptul că cele mai importante temeri la nivelul UE sunt cele legate de migrație și terorism, ambele teme fiind de doua ori mai frecvent menționate decât oricare din celelalte teme (economie, șomaj, finanțe publice etc.).

Raportându-vă la așteptările și temerile cetățenilor europeni, în ce măsură UE și statele membre dispun de resursele și politicile necesare pentru a gestiona momentele de criză și de regres apărute în spațiul european în ultimii ani?

Atunci când criza economico-financiară a ajuns în Europa (2008/2009), zona euro s-a dovedit a fi fost insuficient pregătită. În mod suplimentar, criza zonei euro a fost agravată și de incertitudinile privind modul în care așa-numita clauză de «bail-out» (art.125 al TFUE) trebuia interpretată: de o manieră strictă, rigidă, sau ceva mai flexibil? Dimensiunea îngrijorătoare a datoriilor publice și private din majoritatea statelor zonei euro a impus la vremea respectivă reacții rapide pentru atenuarea șocurilor și restabilirea încrederii între debitori și creditori. În luna mai 2010 s-a luat decizia creării Fondului European de Stabilitate Financiară, iar instrumentul, din provizoriu, s-a transformat, începând cu anul 2013, într-un mecanism permanent, Mecanismul European de Stabilitate. Chiar dacă ar mai putea fi adăugate și alte măsuri în lista intervențiilor menite să combată efectele crizei și să prevină apariția altora noi, reforma guvernanței economice a UE este departe de a fi luat sfârșit. Pe de altă parte, spațiul Schengen s-a dovedit și el a fi fost nepregătit în fața valului de refugiați. În 2015, sub presiunea a peste un milion de migranți (majoritatea refugiați sirieni), unele state din UE, precum Austria, Ungaria, Slovenia, Danemarca și Suedia, au reintrodus temporar controlul la frontierele intracomunitare. Mai mult, în contextul atacurilor teroriste de la Paris din noiembrie 2015, la nivelul instituțiilor europene s-a luat decizia introducerii de controale sistematice și coordonate la frontierele externe, noul regim intrând in vigoare la început de aprilie 2017. Și în acest caz, procesul de reformă continuă.

Este foarte important însă să spunem că funcționarea corespunzătoare a instituțiilor și politicilor UE înseamnă nu doar reglementări eficiente, ci și finanțări optime, prin care să fie susținute diferitele priorități strategice stabilite la nivel comunitar. Actualul buget al Uniunii reprezintă circa 0,98% din venitul național brut (VNB), această dimensiune fiind cea mai mică în raport cu cadrele financiare anterioare. Pe de altă parte, aproximativ 80% din buget este finanțat din contribuțiile statelor membre, bazate pe VNB și TVA, ceea ce transformă frecvent discuțiile pe marginea bugetului UE în polemici vii între contribuitori si beneficiari neți. Dimensiunea bugetului UE a fost și în trecut considerată drept insuficientă în raport cu nevoile, însă în contextul actual, în care au apărut noi provocări cărora Uniunea trebuie să le răspundă, și am aici în vedere îndeosebi teme precum migrația sau securitatea, la care se adaugă reducerea veniturilor prin plecarea Marii Britanii, în contextul actual, deci, negocierea viitorului buget UE devine cu atât mai complicată.

Sub impactul Brexit-ului și al dezbaterilor privind multiplele scenarii de reformare a UE, în ce măsură procesul de articulare a viitorului buget multianual al UE prezintă o miză aparte față de adoptarea cadrul financiar multianual 2014-2020?

Marea Britanie este unul din marii contribuitori la bugetul UE, atât în termeni bruți, cât și neți. În perioada 2007-2015, contribuția ei a fost de circa 11% (după operarea rabatului) și este estimată a reprezenta circa 13 – 14% în intervalul 2016-2017. În 2015, de pildă, contribuția brută a UK a atins 21.4 mld euro, respectiv 14,7% din totalul veniturilor UE de 137.3 mld euro (și 15,6% din resursele proprii). Dacă adăugăm și rabatul, suma devine 27.5 mld euro, respectiv 18,8% din veniturile UE. În concluzie, pierderile la bugetul UE se estimează a reprezenta circa 20 – 27 mld euro, respectiv 14 – 19% din totalul veniturilor UE (inclusiv plățile UK + rabatul). În acest moment, pentru depășirea golului lăsat de contribuția plătită de UK există cel puțin trei soluții distincte: (1) menținerea nivelul bugetului UE, prin creșterea contribuției statelor membre, (2) reducerea cheltuielilor susținute prin intermediul bugetului UE sau (3) o combinație a acestor două posibilități. Cum apetența pentru creșterea contribuției statelor membre nu pare a fi foarte ridicată, reducerea cheltuielilor apare a fi extrem de probabilă. Cele două mari capitole bugetare, respectiv cele alocate politicii de coeziune și politicii agricole, care consumă în prezent circa 2/3 din alocări, vor fi și cele care vor fi în primul rând afectate. În același timp, provocări noi, precum cele legate de migrație, terorism, securitate, subdimensionate în actualul CFM, vor primi fără îndoială alocări suplimentare în viitorul CFM.

Care sunt perspectivele și provocările pe care le identificați în privința articulării bugetului UE pentru exercițiul bugetar 2021-2027? Asupra căror direcții considerați oportună alocarea resurselor economice ale UE?

Cu certitudine, sub impactul Brexit, dar și al acestor noi provocări apărute în planul migrației, securității și apărării etc., redefinirea priorităților, dar și a mecanismelor de finanțare, este de neevitat. Comisia Europeană a publicat recent (14 februarie 2018) un document suport  construit pentru întâlnirea informală a liderilor europeni care a avut loc la finele lunii februarie, document care menționează posibilele direcții de evoluție ale viitorului cadru financiar multianual 2021-2027. Fac însă precizarea că propunerea oficială urmează a fi prezentată în cursul lunii mai.

În cazul politicii de coeziune, de pildă, excepție primul scenariu, care pornește de la premisa menținerii actualelor alocări (circa 370 miliarde euro, respectiv aproximativ 35% din buget), celelalte două scenarii propun încetarea sprijinului acordat țărilor și regiunilor mai dezvoltate prin Fondul European de Dezvoltare Regională și Fondul Social European, dar și ale celor alocate prin Fondul de Coeziune, reducerea alocărilor urmând să fie undeva între 95 și 125 miliarde euro (circa 9 – 11% din bugetul actual al UE). În cazul politicii agricole comune, lăsând deoparte scenariul menținerii actualelor alocări (circa 400 miliarde, respectiv aproximativ 37% din CFM 2014-2020), celelalte două scenarii posibile propun reducerea plăților directe cu sume variind între 60 și 120 miliarde (reprezentând circa 5,5 – 11% din bugetul UE).

Nu în ultimul rând, după cum spuneam anterior, viitorul buget pe termen lung ar trebui să acorde o atenție suplimentară domeniilor securității și apărării. Noul instrument financiar, Fondul European de Apărare, lansat în 2017 (cu un buget total de 590 milioane euro, 90 pentru cercetare și 500 pentru dezvoltarea industrială în domeniul apărării) nu doar că va continua să existe în viitoarea proiecție bugetară, dar va beneficia și de alocări mult mai generoase, variind între 3,5 miliarde și 7-10 miliarde euro. Evoluții și mai spectaculoase se estimează a fi înregistrate în cazul programului Erasmus, al cărui buget actual de circa 14,7 miliarde euro s-ar putea dubla, la 30 miliarde sau chiar ar putea ajunge la 90 mld. euro, pe perioada de 7 ani a viitorului CFM 2021-2027.

Documentul menționat anterior a făcut obiectul discuției în cadrul reuniunii informale a liderilor din 23 februarie 2018. La finalul întâlnirii, Donald Tusk, președintele Consiliului European a menționat și el domeniile care vor primi alocări suplimentare, respectiv combaterea migrației ilegale, apărarea, securitatea, precum și programul Erasmus. Mai mult, a subliniat că finanțarea priorităților politice va fi intrinsec legată de dimensiunea bugetului și că, în acest context, UE trebuie să abordeze deficitul de venituri cauzat de Brexit.

Încă o precizare privind cadrul legal al negocierii și adoptării viitorului CFM: odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (2009), s-a introdus și o nouă procedură pentru adoptarea CFM. Astfel, conform articolului 312(2) din TFUE, CFM este acum formalizat printr-un regulament adoptat de către Consiliu, care decide în unanimitate, în conformitate cu o procedură legislativă specială, după obținerea aprobării din partea Parlamentului European. Înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, CFM era rezultatul unui acord interinstituțional între Comisie, Consiliu și Parlament.

Care este mesajul pe care UE și statele membre trebuie să-l transmită cetățenilor europeni atunci când se raportează la articularea viitorului buget multianual?

Negocierea ieșirii Marii Britanii din UE va influența puternic negocierile privind viitorul CFM. Primul ministru britanic Theresa May declara cu hotărâre că „Brexit înseamnă Brexit” (Brexit means Brexit), și parafrazând putem adăuga că «reducerile bugetare înseamnă reduceri bugetare». Reduceri bugetare care, inevitabil, vor duce la reduceri pentru cele două mari politici consumatoare de fonduri, coeziunea și agricultura. În același timp, ieșirea Marii Britanii din Uniune ar trebui privită și ca un moment generator de schimbări profunde, structurale, atât în definirea viitoarelor priorități politice ale UE, cât și în modul în care se vor constitui și cheltui banii comunitari. Prin renunțarea la rabatul britanic, partea de venituri ale bugetului UE ar putea fi simplificată, mai ales dacă și alte state UE ar renunța la diferitele mecanisme compensatorii complicate și puțin transparente.

Negocierile pe viitorul CFM, care vor debuta în luna mai a acestui an, după lansarea oficială a propunerii de către Comisia Europeană, vor genera discuții dure și tensionate. Chiar dacă și negocierile anterioare au fost dificile, de astă dată ele vor fi mai dificile ca niciodată, iar riscul de a se prelungi mult peste limitele stabilite prin tratate este ridicat. În ceea ce privește calendarul negocierilor viitorului CFM, la finele întâlnirii informale a liderilor europeni, de la finele lunii februarie 2018, președintele Donald Tusk, arăta că discuțiile în Consiliul European au început mai devreme decât de obicei, respectiv înainte de publicarea propunerii de către Comisia Europeană, din dorința de a oferi un cadru politic pentru viitoarea propunere. În acest moment, există trei scenarii alternative privind calendarul negocierilor: primul, vizează replicarea calendarului 2014-2020 și obținerea unui acord politic în Consiliu European la finele lui 2019 sau începutul lui 2020, negocierea urmând a se realiza cu noul PE. Al doilea pornește de la premisa că un acord politic ar fi posibil de atins în cadrul Consiliului European până în decembrie 2018, iar negocierile să aibă loc sub actualul mandat al Parlamentului European. A treia soluție, intermediară, estimează că un acord politic ar putea fi obținut pe parcursul anului 2019, ceea ce ar implica negocieri cu viitorul Parlament European.

Ca atare, nu întâmplător semnalele transmise în prezent de către Comisie sunt menite să conștientizeze asupra pericolelor care pot decurge din prelungirea excesivă a negocierilor. În ciuda mizelor foarte ridicate, durata negocierilor nu ar trebui să se întindă foarte mult, precum s-a întâmplat, de pildă, la negocierile pe actualul CFM 2014-2020, care au durat circa 3 ani (propunerea inițială a Comisiei, iunie 2011, acordul final, decembrie 2013). Prin urmare, deoarece costurile de oportunitate generate de adoptarea cu întârziere a viitorului CFM sunt foarte mari, negocierea într-un interval cât mai redus posibil este nu doar de dorit din punct de vedere politic, dar și imperativă din perspectivă practică.

În ce măsură România va fi pregătită de gestionarea negocierilor asupra Bugetului multianual 2021 – 2027 pe parcursul desfășurării Președinției Consiliului UE ?

Dincolo de circumstanțe greu de anticipat în acest moment, perioada președinției române din semestrul I 2019 va fi cu certitudine marcată de cel puțin trei evenimente: finalizarea celor 2 ani alocați negocierilor Brexit la finele lunii martie, organizarea Consiliul European de la Sibiu la începutul lunii mai și a alegerilor pentru Parlamentul European la finele aceleiași luni. Deoarece în anul 2019 se vor produce schimbările radicale în structura echipelor aflate la conducerea Uniunii, respectiv instalarea noului Parlament în iunie, a noii Comisii în perioada iulie-septembrie/octombrie, a noului președinte al Consiliului European, în noiembrie/decembrie, întâlnirea de la Sibiu va fi probabil ultima în care actualii lideri UE se vor întâlni pentru a concluziona asupra viitoarei agende strategice a Uniunii.

Negocierea viitorului CFM 2021-2027, ca și negocierea CFM 2014-2020, implică parcurgerea a trei etape distincte, în fiecare etapă rolul instituțiilor UE și/sau al statelor membre modificându-se. Prima etapă este una de pre-negociere, în care se publică diferite poziții, documente strategice, au loc dezbateri în diferite formate. În această etapă a fost publicat documentul de reflecție privind finanțele publice ale UE (28 iunie 2017) și au fost lansate consultările publice la începutul anului 2018. Etapa a doua, a negocierilor dintre statele membre, începe odată cu publicarea propunerii privind viitorul CFM de către Comisia Europeană,  continuă cu deliberări în interiorul Consiliului UE, respectiv în Consiliul Afaceri Generale (CAG) și se va încheia cu un acord politic între șefii de stat și guvern, la nivelul Consiliului European. În etapa a treia, vor începe negocieri formale între Consiliu și Parlamentul European, iar procesul va debuta cu acordul politic agreat în Consiliul European și se va termina cu adoptarea regulamentului asupra viitorului CFM.

În negocierea viitorului CFM fiecare stat membru UE va fi implicat atât prin reprezentanții lui din Consiliu (atât în Consiliul European, cât și în Consiliul UE), cât și prin cei din Parlamentul European. Deoarece România va deține președinția Consiliului UE în semestrul I 2019, va avea obligația gestionării eficiente a tuturor reuniunilor formale și informale programate a se desfășura în această perioadă, inclusiv a celor dedicate viitorului CFM.  Obligația României, în calitate de „honest broker” va fi să prezideze, de o manieră cât mai echilibrată, atât reuniunile Consiliului UE (CAG, etc.), cât și pe cele ale COREPER sau grupurilor de lucru, facilitând atingerea consensului între statele membre, misiune extrem de dificilă, dat fiind actualul context. În plus, pe parcursul semestrului I 2019, România va trebui să conducă nu numai întâlnirile organizate la Bruxelles, dar și să organizeze diferite evenimente informale în țară.