Interviu cu Ramona Coman, profesor la Université libre de Bruxelles: “La nivel politic și în spațiul mediatic, este privilegiată discuția cu privire la statul de drept dintr-o perspectivă pur instituțională”

Multitudinea și diversitatea crizelor care au apărut în spațiul european în ultimii ani au produs puternice reverberații asupra modului în care instituțiile statelor naționale și cele ale Uniunii Europeană se raportează la dimensiunile statului de drept. Raportul dintre libertate și securitate dobândește valențe noi atât la nivel național, cât și la nivel european, afectând în mod direct viața cetățenilor.

Ramona Coman, profesor de științe politice la Université libre de Bruxelles și Director al Institut d’études européennes-ULB din 2014, a analizat evoluţia noilor dezbateri despre statul de drept la nivel european, în interviul pe care l-a oferit lui Vladimir Adrian Costea, pentru Europunkt.

Vladimir Adrian Costea: Care sunt nuanțele și abordările privind problematica statului de drept în cadrul dezbaterilor care au loc în acest moment la nivel european? Considerați că asistăm la o nouă schimbare de paradigmă?

Ramona Coman: La începutul anilor ‘90 consolidarea statului de drept devine o temă importantă pe agenda Comisiei Europene, a cărei misiune era de a pregăti extinderea către fostele state comuniste. Consolidarea democrației și a statului de drept nu erau neapărat domenii asupra cărora Comisia Europeană deținea le savoir-faire necesar, dar, inspirându-se inițial dintr-o serie de modele dezvoltate de alte organizații internaționale precum Consiliul Europei și o serie de organizații guvernamentale și non-guvernamentale americane, în mai bine de 20 de ani, Comisia și-a consolidat nu numai expertiza instituțională necesară, dar și puterea în relația sa cu statele candidate.

Dezbaterile cu privire la statul de drept nu au devenit aprinse la nivel european decât în momentul în care, pe de o parte, Ungaria și Polonia au adoptat reforme în domeniul justiției, măsuri criticate de Comisia Europeană și de Comisia de la Veneția a Consiliului Europei și, pe de altă parte, atunci când a devenit absolut evident că în astfel de situații, Articolul 7 TUE, care prevede adoptarea de sancțiuni față de statul membru care nu respectă valorile comune ale UE, nu este ușor de activat. După cum se știe, articolul 7 TUE nu a fost niciodată utilizat. Mulți spun că este echivalentul unei “arme nucleare”. A fost invocat în 2000 în contextul alegerilor din Austria, însă deciziile adoptate de șefii de stat și de guvern în aceea perioadă nu s-au bazat pe acest articol^[1].

În 2014, Comisia Europeană a elaborat noul cadrul pentru protejarea statului de drept în UE. A fost prezentat de Viviane Reding sub președinția Comisie lui José Manuel Barroso ca o soluție și o etapă premergătoare declanșării articolului 7. Ei bine, lunile trecute în Parlamentul European – în dezbaterile cu privire la statul de drept în Ungaria și Polonia – vice-președintele Comisiei europene, Frans Timmermans, sublinia limitele acestei proceduri și afirma că – deși dialogul cu Polonia și Ungaria cu privire la reformele din domeniul justiției s-a desfăşurat potrivit noului cadru – rezultatele nu sunt nici pe departe satisfăcătoare. Atât guvernul polonez cât și guvernul de la Budapesta contestă legitimitatea Comisiei în acest domeniu. În timp ce Comisia era ocupată să dialogheze cu guvernul polonez, acesta, luând exemplul guvernului de la Budapesta, a avut timp, pe perioada discuțiilor cu Comisia, să propună o reformă care limitează puterea Tribunalului constituțional și să o și adopte. În cadrul unui seminar pe care l-am organizat în luna februarie la Institut d’études européennes de la Université libre de Bruxelles reprezentantul Comisiei Europene sugera că alte mecanisme ar trebui să fie folosite, cum ar fi Semestrul european – creat în contextul crizei zonei Euro pentru coordonarea politicilor macroeconomice. Se pare că o nouă propunere va fi anunțată de Comisie în septembrie 2017. Între timp, 17 mai, Parlamentul a adoptat o rezoluție la Strasbourg în care se subliniază că situația din Ungaria necesită lansarea acestui articol.

O lungă introducere pentru a putea răspunde la întrebarea: există o schimbare de paradigmă? Putem vorbi de o schimbare de paradigmă dacă ne uitãm la modul în care Uniunea Europeană și alte organizații internaționale promovează reforme în domeniul justiției în țările terțe de la Est și de la Sudul Europei; în acest domeniu schimbarea de paradigmă constă în faptul că se renunță treptat la strategia one size fits all (un singur model peste toți) și se recurge la instrumente care țin mult mai mult cont de situațiile și specificitățile naționale. Însă nu cred că e vorba de o schimbare de paradigmă în ceea ce privește respectul valorilor comune în statele membre. Aici este vorba despre lipsa de voință politică din partea statelor membre. Comisia are nevoie de susținerea lor.

La nivel conceptual, care sunt noile argumente pe care teoreticienii le aduc în discuție?

La nivel conceptual au fost mai multe dezbateri. Într-o primă fază s-a discutat despre modul în care UE poate să protejeze statul de drept. Între 2011 și 2013 numeroase soluții au fost propuse nu numai în lumea academică, ci și la nivel politic. În Parlamentul European s-a vorbit despre crearea unei Comisii care să se ocupe de respectarea criteriilor enunțate la Copenhaga, denumită Comisia de la Copenhaga. Alții au propus crearea a ceea ce în 2014 a devenit “cadrul pentru protejarea statului de drept în Uniunea Europeană”. Alții, în același context, au reamintit că UE nu trebuie sã “reinventeze roata”, că este suficient, pe de o parte, să folosească mecanismele existente și, pe de altă parte, să coopereze mai mult cu Consiliul Europei. Aceasta a fost o primă parte a dezbaterilor.

Concomitent s-a discutat despre ce înseamnă statul de drept și când este necesar ca UE să intervină. S-a ajuns la concluzia că UE trebuie să protejeze statul de drept atunci când există o “amenințare sistemică”, expresie introdusă și dezbătută de juriști. Mai recent, o serie de studii au evaluat acest nou cadru pentru protejarea statului de drept, subliniindu-i limitele. Aici cred că există o concluzie împărtășită de mai mulți autori cu privire la limitele acestei proceduri (mă refer la autori precum Arman von Bogdandy, Bojan Bugaric, Tom Ginsburg, Dimitry Kochenov și Laurent Pech, pentru a da câteva exemple).

Pe scurt, ideile nu lipsesc în această dezbatere nici în lumea academică, nici la nivel politic. Dezbaterea politică și academică reflectă bine diversitatea punctelor de vedere. Există însă 3 dificultăți: propunerile trebuie să respecte cadrul legal al UE; trebuie să fie fezabile și, nu în ultimul rând, trebuie sã aibă susținerea politică necesară în Consiliu. Ori, la ora actuală, Uniunea Europeană se află la intersecția mai multor drumuri…

Există o poziție dominantă în cadrul acestor abordări?

Dacă vă referiți la dezbaterile privind reformele din Polonia și Ungaria, la nivel instituțional, nu numai Parlamentul European dar și Partidul Popular European (PPE) sunt divizate, după cum reiese și din Rezoluția adoptată pe 17 mai la Strasbourg privind activarea articolului 7 în cazul Ungariei. Comisia acționează cu prudență, mai ales în contextul actual, în care – mai mult ca în trecut – este ținta a numeroase critici, unele bine fondate, altele mai puțin. La nivel de Consiliu, sunt de asemenea state care susțin de mult activarea articolului 7, altele sunt rezervate și preferă să nu se pronunțe sau să facă trimitere la rolul important pe care Comisia de la Veneția și Consiliul Europei îl pot juca în astfel de situații, transferând astfel dezbaterea în altă arenă instituțională.

Care sunt implicațiile pe care populismul, migrația și terorismul le produc asupra statului de drept? În ce măsură aceste fenomene produc reverberații în privința proiectării şi perceperii regimurilor democratice în spaţiul european?

Fenomenele pe care le menționați au implicații semnificative care, din păcate, sunt foarte puțin discutate. În Franța, de exemplu, s-a vorbit despre statul de drept în contextul decretării stării de urgență pe 15 noiembrie 2015 (în vigoare până pe 15 iulie 2017, după alegerile legislative). Una din întrebările care a divizat clasa politică a fost aceea cu privire la limitarea drepturilor individuale pentru asigurarea securității, pentru a “îi proteja mai bine pe francezi”, ca să preiau expresia des folosită în dezbaterile recente din campania electorală prezidențială.

Aici nu cred că este vorba despre populism, ci despre un discurs despre securitate care devine dominant, vehiculat atât de partidele tradiționale cât și de partide aflate la extremele spectrului politic. Autoritățile franceze au declarat în nenumărate rânduri că decretarea stării de urgență are „un efect destabilizator asupra celor direct implicați în mișcarea jihadistă și asupra rețelelor care susțin terorismul”. Nu toată lumea însă este convinsă de acest argument.

Mulți au atras atenția asupra derivelor discursului care vizează securitatea în detrimentul libertăților individuale. Unii au cerut chiar revizuirea articolului care prevede că nimeni nu poate fi arestat în mod arbitrar. Tot în acest context s-au fãcut propuneri cu privire la revizuirea articolului 8 privind viața familială din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Un alt exemplu simplu: camerele de luat vederi. Sunt cetățenii informați de locurile în care aceste camere sunt amplasate? Cum sunt folosite imaginile înregistrate și de către cine?

Nu în ultimul rând, statul de drept înseamnă și dreptul la un proces echitabil și garantarea prezumției de nevinovăție. Un alt exemplu: îmi aduc aminte că după atentatul de la Paris din 15 noiembrie, în multe ziare din Europa a fost criticat modul de funcționare al instituțiilor belgiene. Salah Abdeslam, care a participat la atentat, a reușit să fugă de la Paris și timp de 125 de zile s-a aflat pe teritoriul Belgiei. În presă s-a vorbit mult despre cacofonia din sistemul instituțional belgian (care există, dar e un alt subiect), însă puțini au analizat modul în care funcționează instituțiile în astfel de condiții, tocmai pentru a nu acționa la limita democrației și a statului de drept.

Aceste atentate au adus schimbări în domeniul dreptului, modificãri în codul penal, autorizarea interceptărilor telefonice… Sunt măsuri despre care din păcate nu s-a vorbit suficient de mult. Nu mă refer la discursul cu privire la securitate, ci la conținutul concret al acestor dispoziții. Mai mult, dispunem azi de analize care arată că în final starea de urgenţă în Franța nu a dat mari rezultate. Unii spun că a fost chiar inutilă pentru că multe din acțiunile desfãșurate se puteau face în baza cadrului legal existent anterior stării de urgență. De exemplu, interzicerea unor asociații în Franța nu s-a făcut pe baza cadrului privind starea de urgență, ci pe baza unei legi care se aplică independent de decretarea acesteia. Mediapart anunța de exemplu că în Franța s-au efectuat 5.000 de percheziții la domiciliu, dar nu au fost inițiate decât 20 de anchete pentru participare la acțiuni teroriste. O percheziție, potrivit aceleiași surse, ar costa 15.000 de euro.

Comparativ cu dezbaterile care au avut loc la nivel european la începutul anilor 2000, considerați că definiția operațională a statului de drept a fost extinsă, sau dimpotrivă, restrânsă? Cu alte cuvinte, identificați un “bilanț” “pozitiv”, sau unul “negativ”?

Știm bine că nu există o singură definiție a statului de drept. Conceptul reflectă tradiția juridică a fiecărei țări. În anii 2000, statul de drept a fost definit de o serie de organizații internaționale – în demersurile lor de susținere a tranziției la democrație – ca un principiu fundamental pentru dezvoltarea economiei și respectarea drepturilor cetățenilor. Având în vedere contextul tranzițiilor din Europa Centrală și de Est, Comisia Europeană a pus accentul pe aspectele instituționale, acordând poate mai puțină importanță aspectelor “substanțiale”. Pentru a putea evalua o serie de reforme în țările candidate, noțiunea de stat de drept a fost asociată cu o serie de măsuri instituționale. Numai recent, în 2016, Comisia de la Veneția a adoptat un document cuprinzător în care reamintește și definește diferitele dimensiuni ale statului de drept.

Da, într-o primă fază putem spune că s-a folosit o definiție restrânsă. Statul de drept a fost asociat în principal cu noțiunile de legalitate și siguranță juridică, punându-se accent – mai ales în țările candidate – pe supremația legii, raportul dintre puteri, accesul la legislație, accesul la deciziile curților, stabilitatea și predictibilitatea legilor, nullum crimen sine lege și nulla poena sina lege, și nu în ultimul rând pe accesul la justiție. Sã ne reamintim cã în anii 1990 acestea erau preocupãri majore pentru multe țări din Europa Centrală și de Est. Și încă mai sunt în unele cazuri.

Însă noțiunea de stat de drept nu se limitează la o serie de aspecte procedurale. Ea implică și egalitatea în fața legii, non discriminarea, dreptul la un proces echitabil, etc. În dezbaterile recente – cel puțin cele foarte mediatizate cu privire la situația din Polonia și Ungaria – se face, într-adevăr, referire la o definiție restrânsă a statului de drept.

Despre statul de drept se poate vorbi și în legătură cu efectele crizei economice și a zonei euro. Însă atât la nivel politic cât și în spațiul mediatic, este privilegiată discuția cu privire la statul de drept dintr-o perspectivă pur instituțională.

În ce măsură definiția operațională oferită statului de drept este în măsură să asigure un echilibru între problematica libertății și cea a securității?

Cred că expresia “definiție operațională” a statului de drept a fost mult folosită de o serie de experți care evaluează reforme și gradul lor de implementare la nivel național. Aspectul “operațional” al definiției vizează identificarea axelor de reformă, care să ducă la consolidarea statului de drept. Revenind la întrebare, documentul elaborat de Comisia de la Veneția conține o secțiune întreagă consacrată legăturii dintre libertate-securitate și statul de drept. Să luãm de exemplu protecția datelor: sunt ele folosite în mod legal? În scopuri legitime? Sunt ele procesate în așa fel încât să asigure integritatea și confidențialitatea lor? Sunt ele stocate pentru o perioadă mai mult decât necesară? Aceste dezbateri sunt esențiale și privesc direct dimensiunea “substanțială” a statului de drept.

^[1] Acest articol poate fi activat de Comisie, de Parlament sau o treime din statele membre. În urma activării, Consiliul, „hotărând cu o majoritate de patru cincimi din membrii săi, poate să constate existenţa unui risc clar de încălcare gravă a valorilor prevăzute la articolul 2, de către un stat membru”. Etapa următoare constă în votul Consiliului European, care, „hotărând în unanimitate la propunerea unei treimi din statele membre sau a Comisiei Europene şi cu aprobarea Parlamentului European”, poate să “constate existenţa unei încălcări grave şi persistente a valorilor prevăzute la articolul 2, de către un stat membru, după ce a invitat acel stat membru să-şi prezinte observaţiile”. În cazul în care a fost făcută această constatare, Consiliul, „hotărând cu majoritate calificată, poate decide să suspende anumite drepturi care îi revin statului membru în cauză în urma aplicării tratatelor, inclusiv dreptul de vot în Consiliu al reprezentantului guvernului acelui stat membru. Procedând în acest fel, Consiliul ţine seama de eventualele consecinţe ale unei astfel de suspendări asupra drepturilor şi obligaţiilor persoanelor fizice şi juridice” (articol 7 TUE).