De nenumărate ori, problema stabilirii limitelor constituționale ale legiferării pe calea ordonanțelor de urgență ale Guvernului a declanșat puternice dezbateri și polemici în spațiul public și în mediul academic. Clarificarea conceptelor de “situație extraordinară” și de “urgență” sunt necesare pentru înțelegerea prevederilor cuprinse în textul constituțional, oferindu-ne posibilitatea de a identifica eventualele excese de legiferare prin intermediul emiterii de către Guvern a ordonanțelor de urgență. Din acest motiv, analiza jurisprudenței Curții Constituționale nu poate fi omisă, întrucât ne oferă o înțelegere aprofundată cu privire la caracterul de excepție al legiferării pe calea OUG.

Vă invităm să aflaţi mai multe pe acest subiect din interviul acordat de Marieta Safta, prim magistrat-asistent la CCR, secretar de stat în cadrul Ministerului Justiției, conferențiar universitar şi cercetător în drept constituţional, autoare a mai multor cărţi şi articole de specialitate, lui Vladimir Adrian Costea, pentru Europunkt.

Marieta Safta CCR

Vladimir Adrian Costea: Pentru început, vă rog să-mi spuneți cum este reglementată instituția delegării legislative în textul constituțional. Totodată, care este rațiunea existenței ordonanțelor de urgență în cadrul statului de drept?

Marieta Safta: Instituţia delegării legislative este reglementată de prevederile art. 115 din Constituție,  și constituie, în esență, un transfer al unor atribuţii legislative la autorităţile puterii executive printr-un act de voinţă al Parlamentului sau pe cale constituţională, în situaţii extraordinare. Atât ca origine, cât și ca actuală consacrare constituțională, delegarea legislativă se individualizează prin statutul său de excepție în materia legiferării. Plenitudinea competenței de legiferare revine Parlamentului, în calitate de “organ reprezentativ suprem și unică autoritate legiuitoare a țării” [art. 61 alin. (1) din Constituție]. Cât privește Guvernul,  rolul său fundamental  este acela ca, “potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament”, să asigure “realizarea politicii interne și externe a țării” și să exercite “conducerea generală a administrației publice” [art. 102 alin. (1) din Constituție].

Art. 115 din Constituţia României consacră două tipuri de acte prin care Guvernul are competenţa de a aduce la îndeplinire delegarea legislativă şi anume:

–  ordonanţele simple, ce pot fi emise numai pe baza unei legi de abilitare, aşadar în temeiul unei delegări legislative acordate de legiuitor [a se vedea art. 115 alin. (1)] şi care, dacă legea de abilitare o cere,  se supun aprobării Parlamentului până la împlinirea termenului de abilitare [a se vedea art. 115 alin. (3)];

– ordonanţele de urgenţă [a se vedea art. 115 alin. (4)], în cazul cărora delegarea legislativă este acordată de Constituţia însăşi, şi care se supun Parlamentului spre aprobare; astfel, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, “Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1).”

Rațiunea existenței ordonanțelor de urgență este evidențiată chiar de normele constituționale de referință, și anume necesitatea adoptării, în situații extraordinare, a unor măsuri urgente, prin norme de nivelul legii, organice sau ordinare. Reglementarea delegării legislative, și în mod special a regimului constituțional al ordonanțelor de urgență, au determinat discuții aprinse în Adunarea Constituantă, unde s-a evidențiat atât rațiunea lor, respectiv “situații în care Guvernul trebuie neapărat să ia o măsură” (a se vedea M.Constantinescu, în A.Iorgovan, Odiseea elaborării Constituției), cât și riscul unei astfel de reglementări, respectiv crearea unor situații în care “Parlamentul poate fi eludat”.  Conceptele pe care legiuitorul constituant le utilizează în cuprinsul art. 115 din Constituție configurează însă regimul excepțional al legiferării pe calea ordonanțelor de urgență a Guvernului, astfel încât numai încălcarea regulilor pe care acest text le stabilește constituie o nesocotire a principiului separației și echilibrului puterilor în stat.

În ce măsură prevederile din textul constituțional pot lăsa loc la ambiguități în privința competenţelor Guvernului de a legifera pe calea ordonanțelor de urgență?

Textul constituţional care reglementează regimul ordonanțelor de urgență a fost adesea criticat, arătându-se că utilizează sintagme care au un caracter  “nedeterminat, lăsat în continuare la discreţia Guvernului”, de exemplu sintagma “situație extraordinară” sau conceptul de “urgență”. Acestea ar trebui să fie caracterizate chiar în cuprinsul textului constituțional, pentru a permite o mai clară circumstanțiere a regimului juridic al ordonanțelor de urgență. În lipsa unei astfel de caracterizări, definirea termenilor utilizați de legiuitorul constituant s-a realizat de către Curtea Constituțională, în calitatea sa de garant al supremației Constituției, jurisprudența conturată de-a lungul timpului constituind un “ghid” obligatoriu pentru înțelegerea și corecta aplicare a art. 115 din Constituție.

În orice caz, dispozițiile constituționale referitoare la delegarea legislativă  trebuie interpretate sistematic, în ansamblul normelor legii fundamentale care configurează rolul  și competența fiecărei autorități publice (și mă refer  aici în mod special la Parlament și Guvern). Guvernul nu trebuie să utilizeze în mod discreţionar instrumentul oferit de legiuitorul constituant, după cum Parlamentul trebuie să își îndeplinească în mod plenar rolul de “unică autoritate legiuitoare a țării”, prevăzut de art. 61 din Constituție și să colaboreze loial cu legiuitorul delegat. Altfel spus, conservarea  caracterului de excepție al legiferării pe calea delegării legislative incumbă deopotrivă Parlamentului și Guvernului, iar nu numai acestei din urmă autorități, iar experiența de dată recentă în cadrul Ministerului Justiției, cu urmărirea îndeaproape a procesului de legiferare, mi-a consolidat această concluzie.

Este adevărat că, printr-o conduită contrară exigențelor constituționale, caracterul de excepţie al legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă a fost adesea eludat în practică, așa cum o demonstrează deciziile Curții Constituționale prin care s-a constatat neconstituționalitatea unor astfel de acte normative (a se vedea sublinierile sub acest aspect ale dnei prof. univ. dr.  Mona Maria Pivniceru, cuprinse în opinia separată la Decizia Curţii Constituţionale nr. 366/2014).  Repet însă, când apreciem această conduită trebuie să avem în vedere raporturile complexe de ordin constituțional dintre Parlament și Guvern, specificul procesului de legiferare, și, dincolo de orice considerații de ordin teoretic, derularea concretă a acestui proces. Experiențele negative de până acum  și deciziile de constatare a neconstituționalității trebuie avute în vedere de toate autoritățile implicate în legiferare, care trebuie să își adapteze conduita în spiritul exigențelor statului de drept.

Cum a fost interpretat regimul ordonanțelor de urgență ale Guvernului în cadrul jurisprudenței Curții Constituționale?

Sesizată fiind cu excepţii de neconstituţionalitate având ca obiect ordonanţe de urgenţă ale Guvernului, precum şi în cadrul controlului de constituţionalitate a priori, al legilor de aprobare a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, Curtea Constituţională a statuat asupra  limitelor constituţionale ale legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă, reținând că  “posibilitatea Guvernului ca, în cazuri excepționale, să poată adopta ordonanțe de urgență, în mod limitat, chiar în domeniul rezervat legii organice, nu poate echivala cu un drept discreționar al Guvernului și, cu atât mai mult, această abilitare constituțională nu poate justifica abuzul în emiterea ordonanțelor de urgență” (a se vedea, de exemplu, Decizia nr.15/2000).

Așa cum arătam și în răspunsul formulat la întrebarea precedentă, în cauzele soluționate, Curtea Constituțională a procedat, totodată, la definirea sintagmelor și a conceptelor constituționale cuprinse în art. 115, care ridică dificultăți de interpretare și aplicare. Cât privește competența sa în această privință, precum și obligativitatea celor statuate, Curtea a reținut că “Guvernul nu are un drept de apreciere absolut și necenzurabil în privința calificării unei situații de fapt ca întrunind elementele componente ale situației extraordinare. Din contră, dreptul său de apreciere trebuie să se supună exigențelor constituționale, iar controlul respectării acestora revine Curții Constituționale. De aceea, proclamarea în preambulul ordonanței de urgență a unor situații de fapt ca fiind subsumate conceptului de situație extraordinară nu echivalează cu o prezumție absolută în acest sens, ci ea exprimă o prezumție relativă, drept pentru care și actul normativ se bucură de o prezumție relativă de constituționalitate” (a se vedea Decizia nr. 859/2015).

Cum au fost definite și interpretate conceptele de “situație extraordinară” și de “urgență” în cadrul deciziilor Curții Constituționale?

Curtea Constituțională are o vastă jurisprudență în acest domeniu, cristalizată de-a lungul timpului, în raport de conceptele pe care legiuitorul constituant le-a utilizat înainte și după revizuirea Constituției.

Am realizat această precizare deoarece, anterior revizuirii Constituţiei, textul constituţional de referinţă utiliza sintagma “cazuri  excepţionale”. Cu referire la această sintagmă,  Curtea a statuat că este definită în raport cu “necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public”; interesul public lezat de caracterul anormal și excesiv al cazurilor excepționale justifică intervenția Guvernului pe calea ordonanței de urgență […]” (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 65/1995). Cu aceeaşi finalitate, a definirii cât mai precise a cazului excepţional, Curtea a precizat că de esenţa acestuia este caracterul obiectiv, “în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă” (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 83/1998).  Modificarea sintagmei utilizată de legiuitorul constituant cu prilejul revizuirii Constituției (“situație extraordinară”) și o abordare comparativă sub acest aspect  a fost realizată, de exemplu, într-o cauză în care Curtea  s-a pronunțat în control  a priori asupra legii de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă, unde a analizat  semnificaţia termenilor utilizaţi  în forma textului de după revizuire, prin comparaţie cu reglementarea anterioară revizuirii Constituţiei. Curtea a reţinut, referindu-se la limita mai sus arătată, că “dincolo de caracterul tranşant al formulei utilizate de legiuitorul constituant, intenţia acestuia şi finalitatea urmărită, constând în restrângerea domeniului în care Guvernul se poate substitui Parlamentului, adoptând norme primare în considerarea unor raţiuni pe care el însuşi este suveran să le determine, sunt evidenţiate cu pregnanţă de deosebirile dintre actualul text constituţional şi cel anterior, fostul articol 114 alin. (4) din Constituţie, în forma iniţială. Potrivit acelui text, posibilitatea Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă era condiţionată exclusiv de existenţa unor cazuri excepţionale. Termenul «cazuri excepţionale» acolo utilizat a fost înlocuit, în noua redactare, cu acela de «situaţii extraordinare». Mai mult, deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei «a căror reglementare nu poate fi amânată», consacrând, astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării. În sfârşit, din raţiuni de rigoare legislativă, a instituit exigenţa motivării urgenţei în chiar cuprinsul ordonanţei adoptate în afara unei legi de abilitare.” S-a subliniat că “cele statuate de Curte în această materie, sub imperiul reglementării constituţionale anterioare, ca urmare a unei interpretări care transgresa litera textului constituţional, evidenţiindu-i înţelesul prin prisma intenţiei legiuitorului constituant şi a finalităţii urmărite, precum şi prin utilizarea unor principii şi constante ale dreptului, sunt cu atât mai pertinente, în prezent, dacă se are în vedere că punctul de vedere înfăţişat îşi are suport deplin în chiar litera reglementării constituţionale de referinţă, în actuala sa redactare.” (a se vedea Decizia nr. 255/2005) Sintetizând jurisprudența referitoare la sintagmele utilizate de legiuitorul constituant, Curtea a reținut că “pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public(a se vedea Decizia nr. 14/2011); “situațiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obișnuit sau comun și au un caracter obiectiv, în sensul că existența lor nu depinde de voința Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998)”.

Curtea a mai precizat că situația extraordinară trebuie apreciată în funcție de momentul emiterii ordonanței de urgență (a se vedea Decizia nr. 42/2014), precum și faptul că situația extraordinară nu  se confundă cu starea  de urgență.  Curtea  a reținut în acest sens  că «existența unor “situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată” și care, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituție, justifică emiterea unei ordonanțe de urgență, nu trebuie confundată cu existența unei “stări de urgență”, care se instituie de Președintele României și se încuviințează de Parlament, în temeiul art. 93 din Constituție, impunând o serie de măsuri reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004.» Tot astfel, urgența reglementării nu echivalează cu existența unei situații extraordinare, Curtea statuând că  reglementarea operativă se poate realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare.” (Decizia nr. 421/2007)

Cât priveşte urgenţa, Curtea a reținut că nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea reglementării (Decizia nr. 255/2005) de oportunitatea sau raţiunea acesteia (Decizia nr. 109/2010). Urgenţa măsurii nu poate fi justificată, de asemenea, de nevoia armonizării legislaţiei române cu cea comunitară, întrucât “modificarea sau unificarea legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de urgenţă”  (Decizia nr. 15/ 2000). Este constituţională însă folosirea ordonanţelor de urgenţă pentru punerea de acord a legislaţiei naţionale cu cea comunitară în situaţia în care era iminentă declanşarea procedurii de infringement în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene  (Decizia nr. 802 /2009). Potrivit celor reținute de Curte, “inexistenţa sau neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, de natură să justifice adoptarea unei măsuri de înlăturare a stabilităţii instituţiei legale, reglementată prin instituirea duratei perioadei de exercitare a unor funcţii, constituie în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu putere de lege, oricând şi – ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice – în orice domeniu.”(Decizia nr. 258/2006)

Care sunt limitele constituţionale ale legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului?

Textul constituțional de referință stabilește o serie de limite în privința legiferării pe această cale, dezvoltate de Curtea Constituțională în jurisprudența sa, inclusiv printr-o interpretare teleologică și sistematică a legii fundamentale.

Aceste limite sunt, în esență, următoarele:

–  Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [a se vedea art. 115 alin. (4) din Constituţia României]am analizat, în răspunsul oferit la întrebarea precedentă, semnificația sintagmelor/conceptelor cuprinse în acest text;

Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale [art. 115 alin. (6) din Constituţia României] – per a contrario, se poate legifera prin ordonanțe de urgență, atât în domeniul legilor ordinare, cât și a celor organice;

  Ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului [art. 115 alin. (6) din Constituţia României] – cu referire la sensul noţiunii “afectează” utilizată de legiuitorul constituant, Curtea a statuat că „ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin” (Decizia nr. 1.189/2008);  sintagma “instituții fundamentale ale statuluise referă la cele  reglementate expres de Constituție, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenței lor, în mod explicit sau doar generic, adică instituțiile cuprinse în titlul III din Constituție, precum și autoritățile publice prevăzute în alte titluri ale Legii fundamentale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257/2009); așadar, instituțiile fundamentale ale statului au „statut constituțional” (Decizia nr. 104/2009); Curtea a considerat că sunt instituții fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544/2006 sau Decizia nr. 1.555/ 2009), Președintele României (Decizia nr. 1.133/2007), Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133/2007 sau Decizia nr. 230/2013), Înalta Curte de Casație și Justiție (Decizia nr. 104/2009), Consiliul Suprem de Apărare a Țării (Decizia nr. 1.008/2009), ministerele și celelalte organe ale administrației publice (Decizia nr. 1.257/2009), Ministerul Public (Decizia nr. 297/2010), consiliile locale, primarii și consiliile județene (Decizia nr. 1.105/2010) sau Curtea Constituțională (Decizia nr. 738/2012).

–   Ordonanţele de urgenţă nu pot afecta drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art. 115 alin. (6) din Constituţia României] – se remarcă  menționarea distinctă a drepturilor electorale; sub acest aspect, Curtea Constituțională a reținut că alături de drepturile electorale fundamentale consacrate de Constituţie se regăsesc şi alte drepturi electorale reglementate prin lege (dreptul alegătorilor de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrierilor greşite sau a oricăror erori din Registrul electoral; dreptul alegătorilor de a verifica înscrierea în listele electorale, de a face întâmpinări împotriva omisiunilor, a înscrierilor greşite şi a oricăror erori; dreptul alegătorilor de a face contestaţie cu privire la listele electorale; dreptul alegătorilor de a obţine cartea de alegător; dreptul de contestare a candidaturilor; dreptul candidaţilor de a contesta operaţiunile electorale; dreptul candidaţilor de a avea acces la mijloacele de informare în masă); în ceea ce priveşte interdicţia cuprinsă la art. 115 alin. (6) din Constituţie referitoare la “afectarea” drepturilor electorale pe calea ordonanţelor de urgenţă, această noţiune trebuie examinată cu anumite nuanţări, în special în ce priveşte acele drepturi care sunt legate de organizarea şi desfăşurarea procesului electoral, ţinând seama şi de anumite realităţi practice şi reţinând numai sensul juridic al noţiunii “a afecta”, sub diferite nuanţe, cum ar fi: “a suprima”, “a aduce atingere”, “a prejudicia”, “a vătăma”, “a leza”, “a antrena consecinţe negative” (Decizia nr. 319/2011).

Distinct de limitele expres prevăzute de dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie, prin interpretarea acestui din urmă text constituțional în corelație cu dispoziţiile art.61 alin.(1) din Constituţie, Curtea Constituțională a  procedat la consacrarea unei noi limite, reținând că este neconstituțională “adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în scopul contracarării unor măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ adoptată de Parlament încalcă art. 1 alin. (4), art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (4) din Constituție.” (Decizia nr. 842/2009); altfel spus, este contrar dispoziţiilor constituţionale ca Guvernul, prin emiterea unei ordonanţe de urgenţă, să se opună unei legi deja adoptate de Parlament. Atribuţiile legislative delegate în favoarea Guvernului nu se pot constitui în piedici pentru punerea în aplicare a unui act de reglementare primară adoptat chiar de către puterea legiuitoare în exercitarea competenţei sale originare.

Cum poate fi rezolvat viciul de neconstituționalitate a unei ordonanțe de urgență emise de Guvern, în cazul în care aceasta a produs deja efecte în societate?

Intrarea în vigoare a ordonanței de urgență este condiționată de depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi, desigur, de publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele Parlamentului, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Parlamentul poate aproba sau respinge, prin lege, ordonanța de urgență, în condițiile și cu consecințele prevăzute de art. 115 din Constituție.

Respingerea ordonanțelor de urgență de către Parlament poate fi motivată atât de considerente de oportunitate, cât și de neconstituționalitate. Aşa cum prevede art. 115 alin. (8) din Constituţie, prin legea de respingere, Parlamentul va reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei. Prin urmare, “eventualele efecte negative ce ar putea decurge din succesiunea acestor evenimente legislative, abrogare-revigorare, trebuie contracarate de Parlament prin edictarea unor norme corespunzătoare, cuprinse în chiar legea de respingere a ordonanţei, astfel ca relaţiile sociale ce intră sub incidenţa acesteia să nu sufere perturbări, iar în sistemul juridic să nu se ivească disfuncţionalităţi” (a se vedea de exemplu Decizia nr. 411/2009).

Cât privește legile de aprobare a ordonanțelor de urgență, subliniem mai întâi faptul că Parlamentul nu poate acoperi neconstituţionalitatea unei ordonanţe prin aprobarea acesteia. Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că “viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de Parlament a ordonanţei respective. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională” (Decizia nr. 95/2006, publicată în  Monitorul oficial  al României, partea I,  nr. 177 din 23 februarie 2006). Așadar, prin aprobarea de către Parlament a unei ordonanţe de urgenţă neconstituţionale, caracterul neconstituţional se transferă asupra legii de aprobare. Cu privire la  ordonanța de urgență a Guvernului sau  legea de aprobare a acesteia afectate de vicii de neconstituționalitate poate fi sesizată  Curtea Constituțională, sens în care sunt necesare distincții, în funcție de obiectul sesizării de neconstituționalitate.

Distinct de competența Parlamentului mai sus examinată,  Constituția României reglementează controlul de constituționalitate al ordonanțelor de urgență/legilor de aprobare a ordonanțelor de urgență, ca instrument prin care se elimină, pentru viitor, din fondul activ al legislației, ordonanțele de urgență adoptate cu nesocotirea art. 115 din Constituție.

Astfel, ordonanțele de urgență ale Guvernului în vigoare pot forma obiectul controlului de constituționalitate în cadrul procedurii excepției de neconstituționalitate reglementată de art. 146 lit. d) din Constituție.  Excepția poate fi ridicată în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial de către părțile în litigiu, reprezentantul Ministerului Public sau de către instanță, din oficiu. De asemenea, excepția poate fi ridicată direct de Avocatul Poporului (în sensul că sesizarea acestuia nu este condiționată de existența unui litigiu pe rolul instanțelor judecătorești). De asemenea, legea de aprobare a ordonanței de urgență a Guvernului  poate forma obiectul controlului de constituționalitate a priori reglementat de art. 146 lit. a) din Constituție, adică după adoptarea de către Parlament și înainte de promulgare. În acest caz, sesizarea se poate face de Preşedintelui României, preşedinţii celor două Camere,  Guvern,  Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Avocatul Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori. Desigur că și după intrarea în vigoare legea poate face obiectul controlului de constituționalitate, însă pe calea excepției de neconstituționalitate, în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție.

Ca urmare a constatării neconstituționalității unei ordonanțe de urgență, aceasta va înceta să producă efecte juridice, în condițiile  prevăzute de art. 147 din Constituție. Potrivit textului constituțional menționat, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.  În cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale

Eficienţa instrumentului pe care Constituția îl stabilește este condiționată însă  de utilizarea sa în mod efectiv, cu respectarea cadrului constituțional și legal de referință, precum şi de conduita loială a autorităţilor publice.  Avem în vedere, în special,  competența Avocatului Poporului stabilită de art. 146 lit. d) din Constituție care îi conferă o poziție, am spune, privilegiată, câtă vreme este singurul care are posibilitatea să atace în mod direct la Curtea Constituțională ordonanțele de urgență ale Guvernului. De asemenea, avem în vedere modul de exercitare a dreptului  persoanelor  vătămate într-un drept ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, de a  introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, și de a accede astfel, cu celeritate,  la justiția constituțională.

Cât privește competența Avocatului Poporului de a ridica în mod direct excepții de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele, aș dori  să subliniez plenitudinea sa, în sensul jurisprudenței Curții Constituționale. Astfel, chemată să se pronunțe asupra susținerii potrivit căreia “din interpretarea sistematică a textelor legale care reglementează rolul şi atribuţiile Avocatului Poporului, precum şi a dispoziţiilor constituţionale ce reglementează sfera subiectelor de drept care pot sesiza Curtea Constituţională cu o excepţie de neconstituţionalitate reiese că Avocatul Poporului are competenţa de a declanşa controlul de constituţionalitate prin sesizarea Curţii Constituţionale numai în ceea ce priveşte apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice” , Curtea a stabilit că „art.146 din Constituţie nu condiţionează, [..], cazurile în care Avocatul Poporului este abilitat să adreseze Curţii Constituţionale sesizări şi, respectiv, excepţii de neconstituţionalitate” ( a se vedea de exemplu Decizia nr. 1.133/ 2007). În acest sens este, de altfel, o jurisprudență constantă.  Sesizată din nou cu aceeași problematică, pe calea unei excepții de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului, cu privire la  dispoziţiile art. 13 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, criticate cu motivarea că  încalcă art.58 din Constituţie “în măsura în care sunt interpretate în sensul că Avocatul Poporului poate sesiza Curtea Constituţională cu obiecţii sau excepţii de neconstituţionalitate şi în alte cazuri decât cele care privesc drepturile şi libertăţile persoanelor fizice”, Curtea a respins excepția de neconstituționalitate ca inadmisibilă (Decizia nr. 336/2013). Curtea a distins cu acel prilej între posibilitatea pe care o oferă textul constituțional și aprecierea pe care Avocatul Poporului o realizează cu prilejul sesizării Curții Constituționale. Curtea a reținut  că art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie a fost interpretat în jurisprudenţa sa  în sensul că Avocatul Poporului nu este limitat la a sesiza Curtea Constituţională pe cale de excepţie numai la aspecte ce vizează drepturile şi libertăţile fundamentale; în consecinţă, din moment ce textul constituţional nu a fost revizuit, o atare interpretare a Curţii Constituţionale nu mai poate fi pusă în discuţie. Ca urmare, conform jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului poate declanşa controlul de constituţionalitate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate indiferent de problemele vizate prin aceasta,  însă “ridicarea directă a excepţiei de neconstituţionalitate este şi rămâne la aprecierea exclusivă a Avocatului Poporului, acesta neputând fi obligat sau împiedicat de nicio autoritate publică să ridice o atare excepţie.” În consecinţă, Curtea a constatat  că “Avocatul Poporului are exclusivitatea în privinţa deciziei de a ridica o excepţie de neconstituţionalitate, parte a independenţei instituţionale şi funcţionale de care acesta se bucură, astfel încât nu există niciun interes al Avocatului Poporului în promovarea unei asemenea excepţii de neconstituţionalitate, din moment ce, prin chiar modul său de acţiune, se poate conforma înţelesului constituţional al textului”.

S-a exprimat opinia (a se vedea dna judecător Livia Doina Stanciu, opinia separată la Decizia 64/2017) în sensul că dispozițiile Legii nr. 35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului nu restrâng în niciun fel dreptul Avocatului Poporului de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la ordonanțe de urgență  în raport de apartenența lor la fondul activ al legislației, tocmai pentru  a asigura plenitudinea controlului de constituționalitate pe această cale, în considerarea rolului Avocatului Poporului, de apărător al drepturilor și libertăților persoanelor [art. 58 alin. (1) din Constituție].  În condițiile în care art. 13 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 35/1997 nu distinge, rezultă, potrivit opiniei citate,  că Avocatul Poporului poate sesiza Curtea Constituțională, în temeiul art. 146 lit.d) din Constituție, cu privire la neconstituționalitatea legilor sau ordonanțelor, indiferent dacă sunt sau nu în vigoare.  Plenitudinea controlului abstract, pe calea sesizării directe, a ordonanțelor de urgență ale Guvernului prezintă un interes deosebit, în condițiile în care, așa cum subliniază și Comisia de la Veneția cu privire, punctual, la această problematică, “Avocatul Poporului este singura instituție în măsură să ridice în mod direct excepția de neconstituționalitate a ordonanțelor de urgență în fața Curții Constituționale” ( a se vedea pct. 53 din Avizul privind compatibilitatea cu principiile constituționale și statul de drept a acțiunilor Guvernului și Parlamentului României cu privire la alte instituții ale statului și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare a Legii nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale și Ordonanța de urgență a Guvernului de modificare și completare a Legii nr. 3/2000 privind organizarea și desfășurarea referendumului în România, adoptat de Comisia de la Veneția la cea de-a 93-a Sesiune plenară, Veneția, 14—15 decembrie 2012). Sub acest aspect, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a recunoscut posibilitatea Avocatului Poporului să ridice excepția de neconstituționalitate privind ordonanțe de urgență care, deși publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nu sunt încă în vigoare datorită faptului că ele însele prevăd o dată ulterioară de intrare în vigoare (a se vedea în acest sens, Decizia nr. 447/2013 și Decizia 64/2017).  Rămâne însă problematică, din perspectiva efectivității controlului de constituționalitate, cerința legală, prevăzută în legea organică a Curții Constituționale, ca la momentul controlului de constituționalitate, actul normativ conținând soluția legislativă criticată să fie în vigoare. (a se vedea Decizia nr. 447/2013). Și în jurisprudența recentă a Curții s-a reținut că aceasta are competența de a analiza constituționalitatea ordonanței de urgență, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție, numai în măsura în care aceasta este în vigoare (a se vedea Decizia 64/2017). Menționăm că, prin Decizia nr. 766/2011, Curtea a constatat că sintagma „în vigoare” din cuprinsul dispoziţiilor art. 29 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare. Prin această decizie, Curtea Constituțională a acoperit, practic, un vid de competență în materia controlului de constituționalitate al normelor abrogate, creat prin propria interpretare excesiv de restrictivă a normelor Legii nr. 47/1992. Însă tot Curtea Constituțională a stabilit,  cu privire la cea de-a doua teză a art. 146 lit. d) din Constituție (adică excepțiile de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului) că sintagma “în vigoare” din cuprinsul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 “nu poate fi interpretată în același fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, întrucât soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituționalitate” (a se vedea Decizia nr. 1.167/2011 și Decizia nr. 549/2015), ceea ce înseamnă că Avocatul Poporului ridică o excepție de neconstituționalitate distinct de orice procedură judiciară, așadar, în lipsa vreunui litigiu, el neavând de apărat vreun drept subiectiv. Curtea a statuat că, în cadrul acestui control abstract de constituționalitate, nu se poate determina dacă actul normativ abrogat produce în continuare efecte juridice asupra unor raporturi juridice concrete, evaluare care se poate face doar atunci când este vorba de o excepție ridicată în fața unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial [a se vedea Decizia nr. 1.167/2011 sau Decizia nr. 549/2015]. Prin urmare, în această din urmă ipoteză, Curtea a condiționat și condiționează exercitarea controlului de constituționalitate, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție, de existența în fondul activ al legislației a actului de reglementare primară criticat de Avocatul Poporului, așadar, implicit, a soluției legislative cuprinse în acesta; numai în măsura în care soluția legislativă a fost menținută, la data pronunțării Curții, în actul normativ criticat, acesta poate fi analizat pe fond în condițiile textului constituțional antereferit  (Decizia 64/2017).  Este, cred,  o temă de reflecție pentru legiuitor, și anume identificarea soluțiilor legislative adecvate pentru asigurarea deplinei efectivități a controlului de constituționalitate a ordonanțelor de urgență.

Cât privește cea de-a doua problemă, și anume acțiunile în contencios administrativ întemeiate pe dispozițiile art. 9 din din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, este de reținut jurisprudența constantă  a Curții Constituționale prin care au fost respinse, ca fiind inadmisibile, excepții de neconstituționalitate atunci când obiectul  principal al acțiunii în contencios administrativ l-a constituit  sesizarea directă a Curții Constituționale pentru a declara ca fiind neconstituționale actele menționate.  Astfel, de exemplu, prin Decizia nr. 762/2012,  Curtea a statuat  că “[…]atunci când obiectul acțiunii principale introduse la instanța de judecată este constatarea neconstituționalității unei ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență a Guvernului ori a unor dispoziții din aceasta, excepția de neconstituționalitate este transformată într-o veritabilă acțiune directă, pierzându-și astfel natura sa de excepție, înțeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuție fondul pretenției deduse judecății.” Tot astfel, într-o altă cauză, constatând că acțiunea directă  inițială adresată instanței de contencios administrativ a fost modificată prin indicarea unui act administrativ pretins vătămător, dar fără a se releva în ce constă vătămarea și fără a se formula nicio critică la adresa acelui act, ci numai la adresa ordonanței de urgență a Guvernului a cărui neconstituționalitate fusese invocată, Curtea a reținut că «este inadmisibil să fie învestită cu examinarea neconstituționalității unui act normativ într-un cadru procesual creat special cu acest scop. În același sens sunt statuările Curții de Justiție a Uniunii Europene din Hotărârea din 11 martie 1980, pronunțată în Cauza Foglia contra Novello, în care această instanță a admis că nu este competentă în cazul în care ar fi obligată să pronunțe hotărâri în cauze provocate “care ar pune în pericol întregul sistem al căilor de atac aflate la dispoziția persoanelor private pentru a le permite să se apere.”» (a se vedea Decizia nr. 460/ 2014)

Dincolo de aspectele analizate, o problematică distinctă o constituie utilizarea instrumentului ordonanței de urgență a Guvernului pentru modificarea legislației penale. Chiar dacă nu există o limită expresă  în Constituție, așadar legiuitorul constituant nu a interzis expres legiferarea în materie pe calea ordonanțelor de urgență, socotim că particularitățile materiei penale, cerințele de stabilitate și securitate juridică ce trebuie aplicate aici la cele mai înalte exigențe, recomandă evitarea recurgerii la reglementarea pe calea ordonanțelor de urgență,  aspect care ar trebui luat în considerare la o viitoare revizuire a Constituției și reglementat ca limită în cadrul delegării legislative.

Tot astfel, în realizarea acelorași deziderate de securitate juridică și pentru ca prezumția de cunoaștere a legii să nu fie cu totul golită de conținut, și în cazul ordonanțelor de urgență ar trebui reglementat un termen pentru intrarea în vigoare, iar nu intrarea lor în vigoare chiar în ziua publicării. În acest sens este, de altfel, și o opinie separată la Decizia nr. 28/2013 a Curții Constituționale, semnată de dl prof univ. dr. Tudorel Toader și dna prof. univ. dr. Aspazia Cojocaru.

La finalul acestui interviu, vă rog să analizați modul în care guvernele s-au raportat la acest instrument în perioada postcomunistă. În ce măsură putem vorbi de un exces de legiferare în temeiul delegării legislative?

În pofida cadrului strict al reglementării constituționale, examinarea raportului dintre numărul ordonanțelor de urgență ale Guvernului și numărul legilor adoptate de-a lungul timpului relevă excesul de legiferare în temeiul delegării legislative (un astfel de examen este foarte usor de realizat, utilizând aplicația Repertoriu legislativ, pe pagina de internet a Consiliului Legislativ). Este o concluzie exprimată și în documente ale unor organisme internaționale, cum este de exemplu Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept, care a reținut în Avizul  adoptat la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), faptul că  “folosirea atât de frecventă a ordonanțelor de urgență  este un motiv de îngrijorare”,  precum și că “utilizarea aproape constant a ordonanțelor de urgență ale Guvernului nu reprezintă cea mai adecvată metodă” pentru adoptarea fără întârziere a unor reglementări.

Se poate realiza o statistică, pe baza datelor furnizate de Consiliul Legislativ, și s-au realizat astfel de statistici, iar, în funcție de Guvernele care s-au succedat, se poate observa cum s-au raportat la instrumentul reglementat de art.115 din Constituție. Exprim însă convingerea  că o astfel de analiză nu ar fi concludentă în sine, pentru că nu putem vorbi doar de Guverne, cu ignorarea modului de configurare, de-a lungul timpului, a raporturilor de ordin constituțional dintre autoritățile publice implicate în procedura de legiferare. Vorbim deopotrivă de Parlamente, din perspectiva  modului  de gestionare de către acestea  a procedurilor de legiferare și de realizare a controlului parlamentar asupra Guvernului, de implicarea și a altor instituții, precum și de specificul socio-istoric al perioadelor de referință ca factor de configurare a dreptului. Această perspectivă de ansamblu ne conduce către exigențele principiului loialităţii constituţionale şi obligaţia  de respectare a acestuia de către toate autoritățile implicate în procedura de legiferare.

În orice caz, experiențele acestui an ne-au demonstrat faptul că ordonanțele de urgență sunt percepute public ca un factor de insecuritate juridică, mai ales în materie penală, încât, cu atât mai mult, pentru viitor, se impune o interpretare strictă a cadrului constituțional ce configurează delegarea legislative, precum și o atentă și detaliată explicare, în cuprinsul actelor ce vor fi adoptate, a motivelor care determină utilizarea instrumentului ordonanței de urgență, și a încadrării acesteia în textul constituțional de referință.

Tot astfel însă, factori precum lentoarea procesului legislativ sau  cerințele specifice ale  unor domenii de legiferare, trebuie luați în considerare în aprecierea unor măsuri adoptate pe calea ordonanțelor de urgență. Folosesc acest prilej pentru a evidenția un exemplu concret – cel al transpunerii directivelor europene. Chiar dacă, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, obligația de transpunere a unor norme europene nu constituie, în sine, un o situație extraordinară, întârzierile în transpunere pot avea efecte foarte grave,  astfel încât problematica trebuie gestionată cu mare responsabilitate de toate instituțiile implicate. Aș dori să atrag atenția, în acest context, cu privire la recenta  Comunicare a Comisiei –  Legislația UE: o mai bună aplicare pentru obținerea unor rezultate mai bune (2017/C 18/02), prin care, subliniind că “încălcările legislației UE nu sunt chestiuni de rutină și ar trebui discutate în timp util și la un nivel suficient de înalt”, precum și  importanța deosebită acordată transpunerii la timp a directivelor,  Comisia Europeană  arată că și-a fixat o țintă de 12 luni în care să sesizeze Curtea de Justiție a Uniunii Europene pentru cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor dacă o anumită directivă nu a fost încă transpusă. În concordanță cu prioritatea pe care o acordă comunicării la timp a măsurilor de transpunere, Comisia arată că intenționează să utilizeze pe deplin posibilitățile prevăzute la articolul 260 alineatul (3) din TFUE pentru a-și înăspri abordarea în materie de sancțiuni în astfel de cazuri. Tratatul de la Lisabona a introdus dispoziții importante privind sancțiunile financiare pentru a motiva statele membre să transpună la timp directivele adoptate în conformitate cu o procedură legislativă [articolul 260 alineatul (3) din TFUE] în ordinea lor juridică națională. Cu toate acestea, statele membre continuă să depășească termenele de transpunere. În comunicarea sa din 2011 privind punerea în aplicare a articolului 260 alineatul (3) din tratat, Comisia a anunțat că, în cazurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor referitoare la netranspunerea unei directive legislative, va cere în general Curții să impună numai o penalitate cu titlu cominatoriu. Comisia a mai precizat că își rezerva totuși dreptul de a solicita Curții, în anumite cazuri, să impună și plata unei sume forfetare. Totodată, Comisia a anunțat că își va revizui practica de a nu solicita, în general, plata unei sume forfetare, în funcție de modul în care statele membre reacționează la abordarea sa de a solicita numai plata unor penalități cu titlu cominatoriu. Prin Comunicarea de la începutul anului 2017, Comisia arată că, în urma experienței acumulate, își va ajusta acum practica referitoare la cazurile pentru care sesizează Curtea de Justiție în temeiul articolului 260 alineatul (3) din TFUE, după cum a procedat și pentru cazurile transmise Curții în temeiul articolului 260 alineatul (2) din TFUE, și va cere sistematic Curții să impună plata atât a unei sume forfetare, cât și a unor penalități cu titlu cominatoriu. La stabilirea cuantumului sumei forfetare potrivit practicii sale, Comisia va lua în considerare gradul de transpunere pentru a determina gravitatea netranspunerii legislației. Consecința logică a abordării privind plata sumei forfetare este că, în cazurile în care un stat membru remediază situația transpunând directiva în cursul procedurii în instanță, acest motiv nu va mai fi suficient pentru Comisie să își retragă acțiunea. Curtea de Justiție nu ar mai putea lua o decizie prin care să impună plata unei penalități cu titlu cominatoriu, întrucât o astfel de decizie nu ar mai servi unui scop util. Cu toate acestea, Curtea va putea impune plata unei sume forfetare care să sancționeze durata neîndeplinirii obligațiilor până la momentul în care situația a fost remediată, întrucât acest aspect al cauzei nu a rămas fără obiect. În comunicare se precizează însă angajamentul Comisiei  de a  depune eforturi pentru a informa fără întârziere Curtea ori de câte ori un stat membru pune capăt unei încălcări, indiferent de etapa procesului judiciar. Comisia va proceda în același fel și în cazul în care, în urma unei hotărâri pronunțate în temeiul articolului 260 alineatul (3) din TFUE, un stat membru remediază situația, iar astfel se stinge obligația de a plăti penalități cu titlu cominatoriu. Este un semnal foarte important pentru toate statele membre ale Uniunii Europene, așadar și pentru legiuitorul român, care va trebui să acorde o și mai mare atenție transpunerii cu celeritate și în mod complet a normelor europene.

Marieta Safta este Conferențiar universitar doctor la Facultatea de Drept din cadrul Universităţii „Titu Maiorescu” din Bucureşti, titular la disciplinele Drept constituţional -Teorie generală  şi Drept constitutional – Instituţii politice. Marieta Safta este prim magistrat-asistent la Curtea Constituțională a României  (în prezent detașată la Ministerul Justiției).

 

Tags: , , , , ,

 

fără comentarii

Fii primul care comentează

Lasă un comentariu