Interviu/ Ramona Coman, profesor la Université libre de Bruxelles: “În România sunt oameni care nu și-au pierdut energia din 2004 încoace și care rămân fideli convingerilor lor, argumentând și explicând atunci când ideile de reformă din justiție încalcă principii democratice fundamentale”

Dezbaterile privind statul de drept și reformarea justiţiei reprezinta unele dintre cele mai aprinse și mai actuale din România, fiind folosite din plin în lupta politică. Câteva repere privind independenţa magistraţilor și principiile care trebuie să ghideze procesul de reformare al justiţiei sunt deci mai binevenite decât oricând.

Ramona Coman, profesor de științe politice la Université libre de Bruxelles și Director al Institut d’études européennes-ULB din 2014, a analizat evoluţia dezbaterior despre reformarea justiţiei în România, în interviul pe care l-a oferit lui Vladimir Adrian Costea, pentru Europunkt.

Vladimir Adrian Costea: Pentru început, vă rog să ne spuneți cum este percepută reformarea justiției în România. Care este paradigma în care este încadrat procesul de reformare al justiției?

Ramona Coman: Depinde din ce perspectivă vorbim. În anii 2000 problemele legate de funcționarea justiției în România erau discutate foarte adesea în instituțiile europene, nu numai la Comisie dar și în Parlamentul European. American Bar Association și Open Society au urmărit de asemenea îndeaproape tranziția din România, semnalând absenţa reformelor sau lentoarea lor. Modul în care funcționa justiția în aceea vreme era un subiect amplu mediatizat. La expunerea numeroaselor probleme din cadrul justiției au contribuit foarte mult și o serie de jurnaliști români, de ONG-uri și de magistrați. În ultimii ani însă atenția a fost îndreptată spre Polonia și Ungaria, unde s-au adoptat reforme care au redus prerogativele unor instituții importante pentru funcționarea independentă a justiție și pentru respectarea principiului separării puterilor în stat. Diferența este că în România, din 2004 încoace, orice tentativă în acest sens a fost urmată de proteste care au luat proporții unice, mă refer mai ales la protestele din Piața Victoriei din iarna anului acesta.

Dezbaterea despre statul de drept face parte la nivel mondial din convingerea larg răspândită din anii 1980 încoace (poate chiar de dinainte) că justiția este un palier important pentru buna funcționare a economiei și pentru crearea stabilității juridice de care investitorii au nevoie. De aici decurge intensitatea cu care reformele în justiție și consolidarea statului de drept au fost puse pe agenda politică a numeroase țări, nu numai din Europa ci și din America Latină și Asia. Toată această dezbatere face parte din ceea ce se numește Consensul de la Washington, care cuprinde un set de măsuri liberale aplicate statelor în tranziție. Dacă acest set de măsuri a beneficiat în trecut de o mare susținere la nivel mondial, astăzi există numeroase voci critice, care pun în lumină efectele negative ale propagării acestui set de idei. Așadar dezbaterea despre independența justiției se înscrie pe fondul unei dezbateri mulți mai largi care privește chestiuni fundamentale cum ar fi raportul dintre politică și economie și dintre politică și justiție. Deși există o dimensiune ideologică în jurul chestiunii reformelor în justiție, există în același timp o largă susținere pentru consolidarea statului de drept. Ce este denunțat este instrumentalizarea statului de drept pentru a servi interese diverse, politice adesea.

Cum a evoluat acest proces din 1990 până în prezent? Care sunt cele mai importante momente pe care le identificați?

În teza mea de doctorat pe care am susținut-o în 2009 la Universitaté libre de Bruxelles am analizat procesele succesive de reformă din acest domeniu. Inițial, ideea tezei era să mă focalizez pe momentul extrem de mediatizat din 2004, când au fost adoptate legi care au schimbat aspecte din funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii și organizarea justiției. Dezbaterile fiind atât de intense la aceea vreme, am simțit nevoia să reiau analiza de la începutul anilor 1990, citind dezbateri parlamentare de după căderea comunismului și încercând să înțeleg modul în care partidele politice din România au încercat nu numai să reformeze modul de funcționare al justiției, dar și modul în care au adresat numeroasele probleme ale primilor ani de tranziție spre democrație. În final, m-am întors în timp până la 1866 și am avut șansa de a descoperi o teză de doctorat de excepție, susținută la Paris în 1903 de Radu Mandrea, care trata același subiect: reformele din domeniul justiției și independenţa. Făcând această analiză, am constatat că din 1866 și până în 1920 două subiecte au fost constant discutate: dependenţa justiției față de politic și situația materială a magistraților. Deși idei de reformă existau, pentru că erau numeroși magistrați români care studiau la Paris sau în alte universități din Occident, niciun proiect de reformă nu se concretiza. Între 1859 și începutul secolului 20, zicea Radu Mandrea, justiția a fost “un câmp de încercări și de experimente” mare parte nereușite. 26 de ani s-au scurs între adoptarea primei legi privind organizarea judecătorească și modificarea ei. 26 de ani de discuții, iar în final puterea politică și-a păstrat controlul asupra justiției, fără a se da un răspuns concret problemelor legate de formarea și cariera magistraților din acea vreme.

La începutul anilor 1990 temele sunt identice, la fel și argumentele partidelor politice. Comparația este absolut frapantă. Ce am observat este că în anii 1990, numai partidele care erau în opoziție (de orice culoare ar fi fost) susțineau ideea de reformă și de independență a justiție sau semnalau gravele probleme și neajunsuri materiale ale magistraților… Însă atunci când ajungeau la putere nu era luată nicio măsură. Toate reformele au fost parțiale și cel mai adesea adoptate spre sfârșit de mandat electoral. Îmi aduc aminte că am citit dezbaterile parlamentare din 1992 când se adopta legea organizării justiției. Era cald, parlamentarii ieșeau afară din sala Camerei Deputaților… Când s-a trecut la vot, sala era aproape goală… Președintele Camerei încerca să rețină deputații în sală, reamintindu-le că justiția este o putere și are nevoie de un statut. Nu numai că interesul pentru probleme din justiție era scăzut, dar în prima parte a anilor 1990 problemele s-au acumulat. Potrivit unor cifre comunicate de Ministerul Justiției în 1995, în instanţe condițiile de muncă se deterioraseră de mult. Numărul de cazuri ajunsese la 700.000, număr de două ori mai mare ca în 1989. În plus, având în vedere salariile scăzute din justiție, unii judecători și procurori se îndreptaseră spre alte cariere, mai bine plătite, astfel că în justiție era nevoie de încă 900 de judecători și 700 de procurori. Există câteva eseuri scrise de magistrați care redau bine situația din acea perioadă. Există de asemenea și multe scrisori pe care la acea vreme cetățenii le trimiteau președintelui României pentru a își exprima nemulțumirea cu privire la modul în care funcționa justiția. Existau multe semnale de alarmă, însă nu au fost tratate cu seriozitate de niciun partid politic. Ca și în 1992, în 1996, când a fost votată legea cu privire la salariile din magistratură, sala din Camera Deputaților era din nou aproape goală. Chiar dacă este votată, legea în final nu este aplicată. În 1997 Valeriu Stoica avea de gând să introducă o mare reformă, însă a așteptat prea mult. În momentul în care au început discuțiile politice, nu mai avea susținerea necesară. Așa se explică de ce în anii 2000, când România era în plin proces de aderare, independenţa justiție și modul în care funcționează au intrat în atenția Comisiei Europene. În celelalte țări din regiune se adoptaseră deja măsuri în 1997. Fără a crește prea mult independența justiției față de politic, partidele politice adoptaseră o serie de măsuri de natură să îmbunătățească funcționarea justiției în Cehia, în Ungaria, în Polonia… Comisia Europeană s-a declarat mulțumită nu numai de legile adoptate ci mai ales de faptul că în aceste țări tensiunile dintre justiție și politică nu erau așa de puternice ca în România și în Bulgaria. În România însă, mare pare din problemele care trebuiau discutate au fost amânate sau abordate superficial. În 2003/2004, lucrurile se schimba pentru că, pe de o parte, Comisia Europeană este extrem de critică, și pe de altă parte, la București, la Cluj, la Iași, la Târgu Mureș sunt din ce în ce mai mulți magistrați, susținuți de avocați, ONG-uri și jurnaliști, care pun pe agendă o serie de revendicări importante. Acesta a fost un moment determinant. Au mai fost și altele ulterior, însă în 2004 se produc schimbări cu adevărat semnificative.

Ce influenţă a exercitat clientelismul, corupția și propagandă în cadrul procesului de reformare a justiţiei în România?

Nu văd la ce fel de propagandă vă referiți. Dacă este vorba despre discursul despre importanța statului de drept pentru funcționarea economiei, așa cum am spus mai sus, astăzi există dezbateri mult mai nuanțate la nivel mondial, însă principiul statului de drept în sine nu este pus sub semnul întrebării. Ceea ce este discutat este modul în care reformele din justiție sunt implementate și aspectele ideologice pe care le susțin, nu principiul statului de drept în sine.

În ceea ce privește corupția și clientelismul, în teza mea am încercat să observ probleme din justiție din mai multe perspective, luând în considerare atât modul în care justiția era percepută în Occident, cât și modul în care problemele din justiție erau percepute la nivel politic, în rândul magistraturii sau la nivel mediatic în România. În perioada în care eu îmi scriam teza nu se discută despre “clientelism” în justiție, ci despre efectele nefaste ale nepotismului. Au existat chiar statistici arătând cum în aceeași instanță lucrau magistrați din aceeași familie. Corupția și nepotismul erau prezente atât în politică, cât și în justiție. Au fost denunțate constant din 1990, cu o mai mare intensitate poate în anii 2000. În 2004 critica la adresa justiției a devenit acerbă. Presa a denunțat aproape zilnic lipsa de profesionalism din magistratură și corupția, fără a pierde ocazia de a arăta și cazuri diferite, de magistrați tineri, care încercau să nu se supună presiunilor politice și care erau dornici de schimbare. Îmi amintesc că prin 2000 una din întrebări era: cum să lupți împotriva corupției din politică când planează suspiciuni de corupție asupra magistraților? Cred că denunțarea corupției în anii 2000 de o serie de oameni activ implicați în dezbaterile privind reforma justiției a jucat un rol determinant nu numai în adoptarea unor legi noi cât și în schimbarea mentalității. Au fost o serie de magistrați care au încercat să arate că justiția nu este populată numai de oameni corupți… Schimbarea de după 2004 a fost vizibilă. Asta nu înseamnă, desigur, că toate problemele au fost rezolvate, însă s-au făcut și progrese și e bine din când în când să vedem și jumătatea plină a paharului, păstrând în același timp un spirit critic și constructiv.

Care sunt pârghiile de care politicienii români au beneficiat în vederea menținerii influenţei după integrarea României în Uniunea Europeană?

Din punct de vedere instituțional, România este acum stat membru. Ceea ce s-a schimbat de la începutul crizei zonei euro până acum este că există o mai mare solidaritate între state, mă refer la raportul de forță dintre state și Comisie. Însă un alt aspect, rar discutat și extrem de important este următorul: România este reprezentată la Bruxelles de funcționari din administrație, care fac parte din numeroase grupuri de lucru care pregătesc reuniunile Consiliului UE. Foarte mulți dintre ei sunt extrem de bine pregătiți și sunt apreciați de omologii lor, din celelalte state membre. Acești oameni cunosc extrem de bine dosarele discutate la Bruxelles. De fapt, ei pregătesc dosarele discutate de miniștrii în Consiliu. Cred că aceasta este o altă pârghie de care România dispune și care este importantă, nu la București, ci la Bruxelles. Buna pregătire a celor care negociază sau pregătesc dosarele discutate la nivel european a compensat, foarte adesea, lipsa de credibilitate politică a unor miniștri. Același lucru se poate spune și despre cooperarea din domeniul justiției. Magistrații din statele membre au avut ocazia de a lucra cu magistrați competenți din România. Nu vorbește nimeni despre așa ceva, desigur. Prin calitatea acestor colaborări, România a câștigat în credibilitate.

Pe fondul ascensiunii populismului la nivelul elitei politice, cum s-au poziționat partidele politice românești în privinţa sprijinirii independenţei justiţiei şi a consolidării statului de drept?

Deși toate partidele au susținut la nivel de discurs independenta justiție de la 1866 încoace, când au ajuns la putere, fie nu au făcut nimic în acest sens, fie au propus măsuri asupra cărora au planat întotdeauna suspiciuni ca reformele vizate aveau ca obiectiv reducerea acestei independenţe. Ce mai este la fel de îngrijorător este că foarte rar sunt explicate, cu argumente solide, măsurile care sunt vizate. Nu mă refer la rapoarte și documente disponibile pe site-uri, pe care cetățeanul de rând nu le citește. Nu mă refer nici la paginile de program electoral scrise înainte de campanie. Mă refer la capacitatea reprezentanților politici, a celor care au legitimitate electorală solidă, de a argumenta reformele pe care le doresc să le realizeze. Cel mai adesea însă ei se înscriu în retorica denunțării acțiunilor precedente și a delegitimării altor actori (adesea europeni), pierzând din vedere substanța discuției, fondul problemei. Se crează astfel un cerc vicios în care se discută mult, dar în final foarte puțin pe fond. Poate mă înșel, însă eu constat că partidele politice din România au o legitimitate electorală importantă (cele care câștigă alegerile) și un deficit de comunicare substanțială major. Nu de imagine. Imaginea este mereu prezentă. De substanță.

Care sunt provocările pe care recentele măsuri anunțate de ministrul Tudorel Toader le generează asupra funcționarii statului de drept?

În primul rând, ceea ce mă surprinde este modul în care aceste reforme încearcă să fie introduse, rapid, fără prea multă discuție… Este vorba despre legile 303, 304 și 317 care au fost intens dezbătute în 2004. Mulți au afirmat că propunerile ar fi practic o reîntoarcere în trecut. Ele nu aduc neapărat ceva nou, ci încearcă să consolideze puterea politicului acolo unde s-au făcut progrese semnificative în 2004. Președinta Uniunii Naționale a Judecătorilor din România a declarat că “ar fi un regres al independenței justiției” referindu-se la propunerea controversată a ministrului de a trece Inspecția Judiciară la Minister. Sunt de acord cu această afirmație. Ar fi un regres, da, mai ales când credibilitatea în imparțialitatea politică este foarte scăzută. Așa cum ziceam mai sus, sunt mai bine de 100 de ani de când în România se discută despre independenta justiție. Din 1866 și până în prezent, fiecare partid care a ajuns la putere, a încercat, într-un fel sau altul, să reducă puterea justiție sau să o mențină, prin diferite mijloace, dependentă de politic. Cel mai adesea reformele au vizat raportul de putere între justiție și politic… Este curios cum frecvent se caută să se aducă modificări la aceste legi când în alte țări legile privind organizarea justiției sau independenţa magistraților se schimbă la intervale foarte lungi de timp, după discuții aprofundate cu toți actorii interesați.

În ce măsură societatea civilă poate sancționa eventualele derapaje la adresa statului de drept?

În România sunt din ce în ce mai multe voci care semnalează, din diferite puncte de vedere, o serie de derapaje, cu argumente solide. Acesta este un lucru bun, pentru că fiecare se poate regăsi, în funcție de convingerile sale politice. Imaginile din luna ianuarie de la București, când oamenii au stat în ger în Piața Victoriei, împotriva măsurilor pe care guvernul încerca să le adopte, nu au lăsat indiferent pe nimeni. Nu e numai o chestiune de imagine, este vorba despre faptul că aceste forme de protest îi unesc și dau speranța celor care își doresc cu adevărat ca lucrurile să funcționeze normal, ca în alte țări în care reforma justiției sau a unor legi importante nu se pregătește noaptea și se adoptă pe ascuns. Este iarăși bine că oamenii discută și se interesează despre modul în care guvernul intenționează să reformeze justiția. Pe măsură ce activitatea partidelor a devenit din ce în ce mai criticabilă și contestată, la nivelul societății s-au putut observa nu numai acțiuni de protest dar și forme de solidaritate și de maturitate politică, puțin vizibile în trecut. Sunt experți, jurnaliști, magistrați, profesori în diferite domenii, ONG-uri… care joacă un rol foarte important prin faptul că explică, cu argumente, implicațiile pe care aceste reforme le pot avea.. Acest lucru ar trebui făcut de cei care au legitimitate electorală. Însă pentru că adesea capacitatea lor de a argumenta măsurile adoptate este deficitară, este bine ca societatea civilă să joace acest rol fundamental. Sunt oameni care nu și-au pierdut energia din 2004 încoace și care rămân fideli convingerilor lor, argumentând și explicând atunci când ideile de reformă încalcă principii democratice fundamentale.

La finalul acestui interviu, vă propun să analizați demersurile de reformare a justiției din România în raport cu dezbaterile apărute în spațiul european. În ce măsură aceste dezbateri produc reverberații în spațiul românesc?

La nivel european, pe agenda actuală a Comisiei se află reformele din Polonia și din Ungaria, care au vizat limitarea puterii justiției, reducerea numărului de magistrați, reducerea prerogativelor Tribunalului Constituțional din Polonia sau ale instituției echivalente cu CSM-ul din România în Ungaria. Atât în Ungaria cât și în Polonia, partidele la putere, PiS și Fidesz, au profitat de majoritatea de care dispun pentru a introduce reforme care nu respectă principiul separării puterilor în stat. Aceste partide susțin că prin măsurile adoptate răspund în realitate la o serie de derapaje observate după ce au fost adoptate legi care au fost menite să consolideze independența justiției în contextul aderării. Însă aici trebuie reamintit că Polonia de exemplu nu consolidat independența justiției ca România. Cu toate acestea, partidul PiS în Polonia, din 2005 și mai ales de când a câștigat ultimele alegeri, a declarat pur și simplu război magistraturii, refuzând să numească magistrați și încercând să reducă puterea Tribunalului Constituțional. Argumentele lor sunt legate de modul în care reformele precedente au fost implementate, legitimitatea electorală și bineînțeles, lipsa de legitimitate a Comisiei de a interveni într-un domeniu ce ține de suveranitatea statului. Aceleași argumente sunt adesea invocate și la București. În teorie, cele trei argumente sunt pertinente și merită discutate. În realitate, niciunul din cele trei argumente nu permite un răspuns lipsit de nuanță. Numai chestiunea legitimității electorale în sine merită o lungă discuție. Legitimitatea electorală nu este un cec în alb dat partidului la putere. Ori, riscul la care asistăm astăzi este că aceste partide ajung la putere cu un program populist și cu niște idei de reforme despre care electoratul nu a auzit în momentul în care și-a pus ștampila pe buletinul de vot. Aici este un mare pericol, inclusiv pentru cei care au votat din convingere pentru aceste partide.

În ceea ce privește dimensiunea europeană și efectele pe care aceste dezbateri le pot avea asupra României, Comisia este în dificultate din două puncte de vedere: pe de o parte nu dispune de susținere politică din partea tuturor statelor membre pentru a acționa cu mai multă fermitate. Nu este vorba de faptul că nu există o susținere pe fondul problemei, este vorba și de context care este unul dificil pentru UE, în ansamblu. Pe de altă parte, însă Comisia are obligația de a acționa, nu este nici pe departe vorba despre o lipsă de legitimitate. Argumentul lipsei de legitimitate este foarte comod, însă lucrurile sunt mult mai nuanțate și trebuie prezentate ca atare. Mai mult de atât, citeam recent într-o declarație de presă cum că reformele propuse de Ministrul Tudorel Toader, ar fi fost discutate cu Prim-vicepreşedintele Comisiei Europene, Frans Timmermans. Șefa Reprezentanţei Comisiei europene la București s-a declarat surprinsă de această afirmație.

Un lucru este cert, dezbaterile care au avut loc în ultimii ani despre reformele din Polonia și Ungaria, au determinat Comisia, cu susținerea statelor membre, să revadă modul în care încălcarea valorilor comune de către statele membre poate fi preîntâmpinată sau evitată. Contextul a fost însă unul foarte dificil, marcat de criza zonei Euro, de Brexit.. însă demersuri au fost făcute pentru a susține acțiunea Comisiei în cazuri similare cu cele dezbătute recent cu privire la justiție în Polonia și Ungaria.

Cum va influența înființarea Parchetului European reforma justiției în România?

Parchetul European este un alt subiect. Nu pot anticipa în ce mod această instituție va influența modul în care justiția va funcționa în România, însă un lucru este cert: prin crearea unor structuri la nivel european și prin intensificarea cooperărilor dintre magistrați din diferite țări sau administrații naționale se produc schimbări în mod incremental. Schimbările nu sunt mereu verticale, ci și orizontale, prin intensificarea colaborărilor, dezvoltarea unor noi moduri de a lucra, care, pe termen lung, pot produce efecte instituționale substanțiale.