Interviu/ Gabriela Drăgan, Director General al IER: “Pentru a se desfășura fără blocaje, desincronizări sau alte tipuri de „accidente de parcurs”, Președinția Consiliului UE trebuie pregătită cu atenție și din timp”

În primul semestru al anului 2019, România va fi responsabilă de președinția rotativă în cadrul Consiliului Uniunii Europene (format din reprezentanții guvernelor naționale). Astfel, România va deveni cea de-a patra țară din Europa de Est, după Letonia în 2015, care va prezida în cadrul Consiliului UE.

Gabriela Drăgan, profesor universitar la Academia de Studii Economice din Bucureşti şi director general al Institutului European din România, a analizat perspectivele exercitării Preşedinţiei române a Consiliului UE, în primul semestru al anului 2019, într-un interviu acordat pentru Europunkt, lui Vladimir Adrian Costea.

Vladimir Adrian Costea: Care este importanța deținerii Președinției Consiliului UE din 2019? Cum poate Romania “profita” de pe urma acestei oportunități?

Gabriela Drăgan: Înainte de a fi o oportunitate, președinția Consiliului UE reprezintă o obligație care derivă din Tratate și care revine, conform unui calendar stabilit din timp, pentru 6 luni pentru fiecare stat membru. Evident, numai atent gestionată, această obligație se poate transforma și într-o importantă oportunitate. Înainte de a arăta ce incumbă o astfel de oportunitate/obligație, o primă observație trebuie făcută: până la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona (în decembrie 2009), președinția Consiliului UE implica și prezidarea președinției Consiliului European, iar cele două mandate erau exercitate simultan de către statul care deținea președinția semestrială. Începând cu anul 2010, prin crearea unei poziții permanente de președinte al Consiliului European (pentru 2 ani și jumătate, cu posibilitatea reînnoirii mandatului) cele două portofolii s-au separat[i]. Nu complet însă, pe de o parte pentru că în spatele ambelor structuri a rămas un Secretariat General al Consiliului, care asigură suportul logistic, asistență și consultanță pentru ambele entități și contribuie la organizarea și asigurarea coerenței lucrărilor Consiliului și la punerea în aplicare a programului său pe 18 luni (inclusiv pe parcursul negocierilor din interiorul Consiliului UE, dar și cu celelalte instituții UE). Pe de altă parte, agenda celor două structuri instituționale, Consiliul UE și Consiliul European, este foarte apropiată, ambele reprezentând «vocea statelor membre» (citește «vocea guvernelor statelor membre»).

Rolul principal al Consiliului UE (care reprezintă nu o structură unitară, ci un conglomerat de substructuri, mai exact 10 la număr, grupate pe domenii specifice de competență) este să adopte legislația Uniunii (alături de Parlamentul European) și să coordoneze diferitele politici UE. Cele șase luni oferă deci posibilitatea României, respectiv guvernului din acea perioadă, să demonstreze că este capabil să gestioneze corespunzător, atât la nivel logistic, operațional, cât și, mai ales, al resurselor umane implicate, un astfel de portofoliu. Implicarea va fi nu doar a miniștrilor/secretarilor de stat care vor prezida reuniunile specifice ale Consiliului, ci și a celorlalte persoane implicate în pregătirea acelor reuniuni, fie că fac parte din structura Coreper (Comitetul Reprezentanților Permanenți), respectiv a Reprezentanței României la Bruxelles, sau din grupurile de lucru. Mai exact, miniștrii sau secretarii de stat români vor prezida întâlnirile Consiliului UE pe domeniul de competență specific respectivului Consiliu (cu excepția Consiliului Afacerilor Externe, care este, de regulă, prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politică de securitate), la reuniunile respective urmând să participe și comisarii europeni responsabili de domeniul respectiv și, dacă e cazul, Banca Centrală Europeană (atunci când procedura legislativă a fost inițiată de ea). La rândul lor, reprezentanții României în COREPER (reprezentantul permanent și reprezentantul permanent adjunct) și cei prezenți în grupurile de lucru, au obligația să prezideze întâlnirile respective. Pe perioada celor 6 luni ale mandatului, vor fi organizate și prezidate de România, la sediul instituțiilor europene, între 1600 și 2000 de întâlniri oficiale, a căror agendă va fi stabilită împreună cu Secretariatul General al Consiliului. Pe lângă întrunirile cu scop legislativ sau de coordonare a politicilor UE, vor fi organizate și reuniuni informale, care să permită schimbul de bune practici și dezbaterile structurate între actori relevanți, mecanism extrem de util în stabilirea agendei politice a Uniunii. În fapt, aceste categorii de întâlniri informale sunt cele care dau adevărata dimensiune a creativității statului aflat pentru 6 luni la președinția Consiliului UE.

Când și la ce interval de timp va mai avea Romania această obligație/oportunitate ?

Puteți face ușor un calcul pentru a vedea, pornind de la numărul de state membre, care este periodicitatea acestui moment. Într-o Uniune cu (încă) 28 de state membre, preluarea acestei președinții se întâmplă odată la 14 ani, nu ? Cu alte cuvinte, pentru România, următoarea Președinție a Consiliului UE ar urma să aibă loc abia în anul 2032[ii].

Care sunt provocările pe care președinția română va trebui să le gestioneze în acea perioadă?

Semestrul I 2019 va fi unul extrem de complicat: în această perioadă se vor produce mutații esențiale la nivel instituțional, se va finaliza Brexitul, se vor închide sau doar vor continua negocierile privind bugetul și politicile Uniunii de după 2020.

În primul rând, va fi anul în care se vor produce schimbări la vârf în toate instituțiile implicate în așa-numitul «triunghi legislativ/instituțional», Parlament, Comisie, Consiliu European. Semestrul I din 2019 este și ultimul din actualul mandat al Parlamentului și Comisiei Europene (2014-2019), ceea ce înseamnă că în mai 2019 vor avea loc noi alegeri pentru PE, pentru ca în toamnă să înceapă să funcționeze o nouă Comisie, cu un nou președinte (actualul președinte, Jean Claude Juncker, a anunțat deja că nu dorește să mai candideze). Și mandatul lui Donald Tusk (reînnoit în acest an, 2017) – actualul președinte al Consiliului European – se va încheia în noiembrie 2019. Cine vor fi noii președinți ai Comisiei Europene, respectiv Consiliului European rămâne însă de văzut, alegerea va depinde de un complex de factori (în principal de rezultatul alegerilor pentru PE și de echilibrul politic care va exista în Consiliul European la acel moment). Alegerile pentru PE se anunță a fi o reală provocare, cu atât mai mult cu cât ultimele alegeri, din mai 2014, au însemnat un dublu trist record: cea mai mică prezență la vot (42,5%) din anul 1979, anul primelor alegeri directe pentru PE, dar și cel mai ridicat procent de eurosceptici pe liste, circa 1/3 din cele 751 de locuri fiind ocupate de reprezentanți ai unor astfel de partide (inclusiv, pentru prima oară în PE, au intrat Mișcarea Cinci Stele și Alternativa pentru Germania). Cum ultimii 5 ani nu au fost de natură să modifice aceste tendințe, ci dimpotrivă, surprizele pot fi din cele mai mari. Pentru România, care va deține președinția semestrială și care are obligația să lucreze împreună cu Parlamentul pe legislația UE, alegerile vor însemna și o restrângere a perioadei de exercitare a mandatului, luna aprilie fiind probabil ultima în care PE va mai activa în comisii și va mai fi implicat în procesul de codecizie.

Al doilea eveniment important al perioadei respective îl reprezintă Brexitul, pe 29 martie 2019 finalizând-se cei 2 ani de la activarea Art. 50 din Tratatul de la Lisabona. Evident, se poate întâmpla ca acest termen să fie extins, dacă părțile cad de comun acord, în unanimitate, deocamdată însă, nici UE, nici Marea Britanie nu au pomenit despre o astfel de eventualitate. Pornind de la ipoteza că actualul calendar al negocierilor va fi respectat, după circa 18 luni de discuții intense (negocierile debutând efectiv la 19 iunie a.c.), undeva în octombrie 2018, ele ar trebui finalizate. Asta ar oferi, cel puțin teoretic, suficient timp pentru ratificarea acordului de retragere a Marii Britanii atât de către Parlamentul European, cât și de către Consiliu, până la 29 martie 2019. Conform procedurilor UE, Consiliul va aproba acordul de retragere prin procedura majorității calificate (respectiv, prin votul favorabil a 72% dintre statele membre, reprezentând cel puțin 65% din populația acestora), dar numai după obținerea aprobării Parlamentului European (de asemenea cu majoritatea voturilor exprimate). Guvernul Marii Britanii, pe de altă parte, are obligația să prezinte rezultatul final al negocierilor în fața Parlamentului britanic pentru un vot în favoarea sau împotriva acordului, înainte ca PE să se pronunțe. La acest moment este neclar ce s-ar putea întâmpla dacă Parlamentul britanic nu s-ar pronunța în favoarea a ceea ce va fi la acel moment rezultatul negocierilor privind retragerea din Uniune și nici pe ce drum ar trebui să continue discuțiile dintre UE și Marea Britanie într-o astfel de situație.

A treia provocare majoră a perioadei o va reprezenta negocierea noului Cadru Financiar Multianual. Actualul cadru financiar multianual care acoperă perioada 2014-2020, trebuie renegociat, iar acest proces de negociere, care și în trecut a fost unul extrem de dificil, va fi, de asta dată, unul “pe viață și pe moarte”. Miza este foarte mare: fie vor fi identificate noi surse de venit care să acopere golul creat de ieșirea Marii Britanii (estimat a reprezenta circa 14-19% din veniturile bugetului UE, respectiv circa 20-27 miliarde euro), ceea ce pare, cel puțin lipsit de realism în actualul context, fie se vor reduce alocările pentru politicile tradiționale, agricultura și coeziunea, pentru a acomoda astfel viitoarea dimensiune a bugetului cu noile provocări care stau în fața Uniunii, precum migrația și întărirea securității, atât la granițele externe, cât și în interiorul fiecărui stat membru. Cu siguranță, într-o astfel de perspectivă, numărul statelor membre nemulțumite nu va fi mic, pe lângă statele care au aderat în 2004/2007/2013, venind și statele care au beneficiat până acum de pe urma unor astfel de politici, precum Spania, Portugalia sau Grecia.

Care sunt riscurile la care România se poate expune ca urmare a unei gestionări necorespunzătoare a Președinției Consiliului UE ?

Pentru a se desfășura fără blocaje, desincronizări sau alte tipuri de „accidente de parcurs”, Președinția Consiliului UE trebuie pregătită cu atenție și din timp. Prin analogie, gândiți-vă ce implică pregătirea unui concert simfonic, atât interpreți și instrumente de calitate, o sală cu o acustică foarte bună, un dirijor pe măsură, dar și multă muncă, repetiții peste repetiții, care să permită în final funcționarea sincronă a tuturor instrumentelor și, astfel, apariția melodiei. Trebuie însă subliniat un fapt: România este parte a UE din ianuarie 2007, ceea ce înseamnă că în acești 10 ani de zile, reprezentanții ei, la nivel de miniștri/secretari de stat, COREPER și grupuri de lucru, au avut și până acum obligația (și oportunitatea) de a face parte din aceste structuri și de a « lucra » în sprijinul țării. Ceea ce se va întâmpla «altfel» în semestrul I 2019 va fi modificarea poziției deținute: din postura de participant, vom deveni «moderatori» ai reuniunilor respective, ceea ce va implica, desigur, o responsabilitate suplimentară față de modul în care aceste întâlniri vor fi gestionate astfel încât ele să-și atingă cât mai bine scopul.

În primul rând, gestionarea necorespunzătoare a procesului de pregătire și derulare a președinției Consiliului ar putea însemna pierderea unor importante oportunități privind îmbunătățirea imaginii țării și influențarea unor politici UE în sprijinul intereselor românești. Perioada respectivă va însemna și organizarea de întâlniri informale în țară, atât în București cât și în alte orașe din țară. Cea mai importantă, de departe, se anunță a fi Consiliul European de la Sibiu. El va reuni, pe 9 mai 2019, toți șefii de state și guverne din Uniune, întâlnirea fiind anunțată a reprezenta finalul procesului de reflecție declanșat la Bratislava, în septembrie 2016.

Gestionarea necorespunzătoare a procesului de pregătire și/sau exercitare a Președinției poate însemna pierderea pariului privind reformarea administrației românești, și aceasta pentru că obligațiile implicate de exercitarea președinției înseamnă și reevaluarea modului în care administrația românească este conectată la procesul decizional european. Realizarea de reglaje (mai mult sau mai puțin fine) sau chiar măsuri de restructurare și/sau reformare în diferite ministere apar mai mult decît necesare. În fine, o gestionare necorespunzătoare înseamnă și irosirea și/sau folosirea ineficientă a fondurilor alocate pregătirii președinției, iar aceasta ar putea duce la creșterea sentimentului de frustrare din partea societății în legătură cu eficacitatea instituțiilor publice. Încrederea cetățenilor români în instituțiile naționale se plasează în prezent sub nivelul mediu din UE, după cum ne arată un foarte recent Eurobarometru (EB 87, publicat de Comisia Europeană pe 2 august 2017). În vreme ce încrederea românilor în Uniunea Europeană, la peste 10 ani de la aderarea, este în creștere, atingând cele mai înalte cote din 2010 până în prezent (57% față de 42% media europeană, în creștere cu 5 pp față de toamna anului 2016), încrederea în guvern și parlament, două dintre cele mai importante instituții naționale, ne plasează sub media UE (33% încredere în guvern, față de 37% în UE și 27% în parlament, față de 36% în UE) [iii].

În cazul României, instituția coordonatoare a procesului de pregătire a viitoarei Președinții este Ministerul Afacerilor Externe, prin intermediul Ministrului delegat pentru afaceri europene. Acesta este responsabil de coordonarea pregătirii în domeniul resurselor umane, al organizării logistice, protocolului, bugetului, achiziții publice, tehnologiei informației, procedurilor de securitate, etc. Procesul de pregătire a început în iulie 2016, când, în coordonarea secretarului de stat pentru afaceri europene din cadrul MAE, a fost creată Unitatea pentru Pregătirea Președinției române a Consiliului UE 2019. Ulterior, la finele anului 2016 a fost dat publicității un prim Memorandum și un plan de acțiune[iv]. Schimbarea guvernamentală din decembrie 2016 a dus la resetarea procesului de pregătire și astfel un nou memorandum, însoțit de un nou plan de acțiune, a fost dat publicității la finele lunii martie 2017[v].

Care sunt politicile în cadrul cărora România ar putea aduce o contribuție importantă?

Obligația statului care asigură președinția semestrială este să asigure desfășurarea corectă a diferitelor categorii de reuniuni, prin prezentarea echilibrată a diferitelor puncte de vedere pe o anumită propunere legislativă sau pe anumite raportări privind politicile UE. Statul care deține Președinția are obligația primordială de a se poziționa cât mai neutru și obiectiv în raport cu pregătirea agendelor de discuție și, ulterior, în moderarea acestora.

Cum lista actelor normative ce urmează a fi discutate în reuniunile formale ale Consiliului va fi una deja stabilită și va fi primită de România de la președinția anterioară (austriacă), ceea ce putem face în mod real va fi să folosim cât mai inteligent instrumentarul oferit de «reuniunile informale», multe dintre ele urmând fi organizate în țară, și nu la Bruxelles. Tematica reuniunilor informale este una mai puțin constrângătoare și aici, statul membru care deține președinția își poate dovedi creativitatea, pornind însă, evident, de la temele și prioritățile europene ale momentului. Dosarul cel mai fierbinte și de a cărui rezolvare va depinde chiar evoluția Uniunii este cel privind Cadrul Financiar Multianual (CFM). În negocierea viitorului CFM de după 2020, România, prin faptul că va exercita și Președinția Consiliului UE, poate avea o voce importantă, susținând finanțarea acelor politici care îi pot avantaja dezvoltarea, precum coeziunea și agricultura. Evident, ar putea face acest lucru atât în cadrul întâlnirilor formale, cât mai ales în cele informale.

În domeniul luptei anticorupție, care este contribuția pe care România o poate aduce în privința Procurorului European?

Ideea instituirii unui Procuror Public European a apărut cu mulți ani în urmă, mai exact în anul 2001, atunci când a fost lansată o Carte Verde pe acest subiect[vi]. Prin urmare, de peste 15 ani se discută la nivel comunitar despre posibilitatea înființării unui Birou al Procurorului Public European (EPPO), exprimându-se un număr impresionant de puncte de vedere referitoare la necesitatea sau, dimpotrivă, inutilitatea unei astfel de instituții, precum și la formula juridică în care ar trebui realizată. În cele din urmă, crearea acestei noi entități instituționale în cadrul UE a devenit posibilă prin recursul la procedura cooperării întărite. Inițial, 16 state membre, Belgia, Bulgaria, Croația, Cipru, Cehia, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Lituania, Luxemburg, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia, Spania au notificat, pe 3 aprilie 2017, că doresc să aplice metoda cooperării întărite în acest domeniu. Ulterior, alte patru țări, Austria, Estonia, Italia și Letonia, au aderat și ele la această inițiativă. Pe 12 octombrie 2017, cele 20 statele membre (inclusiv România), au căzut de acord cu stabilirea unui Birou al Procurorului Public European (BPPE) în cadrul procedurii de cooperare întărită și au adoptat un Regulament specific[vii].

Aceasta nouă entitate, BPPE, reprezintă un pas înainte în adâncirea cooperării europene în domeniul justiției și va fi responsabilă de investigarea, acuzarea și trimiterea în faţa justiției a celor care acționează împotriva intereselor financiare ale Uniunii. Centrul BPPE va fi în Luxemburg,  iar momentul în care activitatea acestei entități va începe va fi nu mai târziu de 3 ani de la intrarea in vigoare a Regulamentului. Crearea acestei noi structuri, BPPE, va permite OLAF, pe de o parte, să-și îmbunătățească activitatea. Fraudele care implică fonduri europene nu se opresc la granițele naționale și, în fapt, numai 40% din  cazurile de fraudă investigate de OLAF sunt preluate de procurorii naționali, de multe ori insuficient pregătiți să facă față activității de criminalitate transfrontalieră. Pe de altă parte, Eurojust, agenția care coordonează sistemele judiciare naționale, va putea să se concentreze mai puțin asupra criminalității financiare și mai mult asupra colaborării cu Europol în lupta împotriva terorismului și a traficului de droguri.

Cum fiecare stat membru care a aderat la această inițiativă de cooperare întărită va numi un procuror european delegat, care să fie parte a BPPE, rămâne de văzut pe cine va numi România și pe lângă ce instanță națională va funcționa. Cele mai multe opinii merg în direcția înțelegerii că Procurorul Delegat European ar trebui să fie un procuror din cadrul Direcției Naționale Anticorupție. Cum va lucra însă efectiv această persoană, rămâne de văzut.

[i] Din 2010, începând cu președinția spaniolă, coordonarea întâlnirilor la nivel înalt ale șefilor de stat și guverne din UE nu a mai fost asigurată prin rotație, de către fiecare stat membru, ci de către un președinte permanent, ales de ceilalți membri ai Consiliului European pentru doi ani si jumătate, cu posibilitatea reînnoirii

[ii] Decizia Consiliului din 26 iulie 2016 de revizuire a ordinii de exercitare a președinției Consiliului, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ro/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016D1316&from=EN

[iii]Eurobarometru 87, Comisia Europeană, 2 august 2017, disponibil pe https://ec.europa.eu/romania/tags/eurobarometru_ro

[iv] Memorandum, Plan de acțiune pentru pregătirea Președinției României la Consiliul UE în primul semestru 2019, Lazăr Comănescu, ministrul afacerilor externe către PM Dacian Ciolos, disponibil la http://gov.ro/fisiere/stiri_fisiere/Memorandum_cu_tema_Planul_de_ac%C8%9Biune_pentru_preg%C4%83tirea_Pre%C8%99edin%C8%9Biei_Rom%C3%A2niei_la_Consiliul_UE_%C3%AEn_primul_semestru2019.pdf

[v] Memorandum și Plan de acțiune, Accelerarea procesului de pregătire a Președinției României la Consiliul UE în primul semestrul 2019, Teodor-Viorel MELEȘCANU, Ministrul Afacerilor Externe, Ana BIRCHALL, Ministrul Delegat pentru Afaceri Europene către Sorin Mihai GRINDEANU, Prim-ministru, disponibil la https://afacerieuropene.mae.ro/sites/ae.mae.ro/files/pdf%60s/memorandum_gov_pres_2019.pdf și https://afacerieuropene.mae.ro/sites/ae.mae.ro/files/pdf%60s/plan_de_actiune_pres_019.pdf

[vi] Green Paper on criminal law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Prosecutor, Commision of the European Communities, Bruxelles, 11.12.2001, COM (2001)0715 final [Cartea Verde privind protecția prin dreptul penal a intereselor financiare ale Comunității și instituirea unui Procuror European (denumită în continuare Cartea Verde), Comisia, Bruxelles, 11.12.2001, COM (2001)0715 final], disponibilă pe site-ul http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:52001DC0715 (accesat la 17 octombrie 2016).

[vii] COUNCIL REGULATION implementing enhanced cooperation on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office („the EPPO”), Brussels, 30 June 2017, disponibil pe

http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9941-2017-INIT/en/pdf